成都 农村产权改革始末

王维博

肩负统筹城乡改革使命的成都，在推进城乡一体化五年之后，开始了农村产权制度改革的“破冰之旅”。改革者们试图通过市场化取向的改革，让农民脚下的土地从资源变成资本，进而推动各种生产要素流动，为破除城乡二元结构寻求持续的动力

2009年2月16日，星期一，成都市农村产权交易所一楼大厅。数百平米的交易大厅内，几名工作人员在忙着打电话。墙上巨幅的电子牌上，200多宗近期上市的农地和林权信息在滚动播出。

一长串供地信息中间，来自都江堰市柳街镇鹤鸣村的一块200亩流转农地也夹在中间，如同摆进柜台里的商品，待价而沽。

“产权交易所源自农村产权改革，而农村产权改革最早就是从鹤鸣村启动的。”交易所总经理秦仕魁指了指墙上的电子牌。

“买家看到信息往往就直接到下面考察了。”秦仕魁说，由于交易大部分都是在各区县的产权交易服务中心完成，他每天的工作就是通过网络为这些“地主”联系买家。

在秦仕魁忙着替流转农地寻找买家的时候，远在30公里外的鹤鸣村，村委会主任余跃拿起锄头正往地里走，他家的两亩多农地和其他几十户村民一样，都在挂牌流转的200亩地块里，由于一时没有买家，各家只好自己先种着。

确权纪事

2008年3月2日下午，柳街镇鹤鸣村村支书刘文祥和村委会主任余跃接到上面通知：准备一个产权改革动员大会，同时送来的还有一大堆资料。末了还强调，开会的事不得向外界透露一字。

看着成堆的资料，余跃隐隐觉得，日子要起大变化了。二十多年前，同样的会议也曾在鹤鸣村召开。1980年，作为都江堰市推行农村家庭联产承包责任制改革的首个试点村，鹤鸣村也曾开过一次动员大会，“那一次，上午开完后，下午四组的村民就把地给分了。”

鹤鸣成了都江堰市的“小岗村”，但热闹了一两年过后，这个由高大水杉和竹子簇拥着的川西小村又再次归于平静。

时隔20多年，新一轮改革又要在鹤鸣启动。要怎么改，上面没说，余跃也没敢问。

3月3日，600多名在家的村民被召集到村委会的坝子里，人们议论纷纷，互相猜测。事前，上面的通知只是说，统计一下村集体和农户的耕地、宅基地情况，摸摸“家底”。一开始谁也猜不透上面到底要干吗。村支书刘文祥说，动员大会的具体内容他也是开会前才知道的。

“产权改革”的叫法虽然让村民们开始有些不明白，但都江堰市市委书记刘俊林举了几个例子，让村民们听了很兴奋。

“确权办证，就是要把土地、房屋和林地这些本本发到村民手里。”刘俊林说，双流的豌豆尖，卖到了国外是100元一斤，而我们本地是两三元一斤，这就是集中经营的效果。双流还有羊肚菌，卖到国外，一亩地一年产值是1.5万美金，这在国内是很难想象的。“只要大家把土地的归属权弄清，房子有了产权就可以用来担保贷款，拿钱去搞这些项目。”

刘文祥回忆，当时他在一边激动得直拍巴掌。

近些年来，村里头吃够了权利不到位的苦。以前政府征地补偿低，村民不同意，但是由于权属不明确，上头硬压下来，他和村主任只好同意，为此他和村主任两人都是上下不讨好。

“如果土地确了权，有一家一户不同意，都不行。”刘文祥说。此前，由于每年新出生的人口和户口迁出等情况，村里基本上每年都要对承包地进行小调。土地有“肥”有“瘦”，光协调村民之间分地就要磨破嘴皮。

“此次确权至少30年不动，而且收益都归农户。”刘文祥说。

办证

此后的工作紧锣密鼓。3月10日，完成全村572户入户调查工作，3月18日全面完成资料汇总、公示等工作。其间，鹤鸣村议事会、监事会、调解小组也相继成立。

村民的热情不亚于三十年前的包产到户，余跃说，“许多本来打算外出打工的村民干脆把车票退了，一些已经外出的村民也纷纷请假回家里。”

涉及自身利益的事，纯朴的农民也不含糊。

“过去很多农民外出打工后土地就丢了荒，别的村民把地种了、把农业税交了，但这块地到底该算是谁的？诸如此类的问题，村干部调解起来十分头痛。”鹤鸣村支书刘文祥说，宅基地的边界怎么算，村民各自都有数，主要的纠纷出在耕地承包上。

2001年，7组村民刘怀军出门打工去了，把他的1亩8分地交给了王明祥种，听说要确权颁证，今后还要搞流转收租金等，刘怀军便提出，这1亩8分地他有承包经营权证，地应该确给他。王明祥也不乐意了：这地我种了将近10年，农业税也是我在交，会计账上地也是划给我的，怎么能确给你？

刘文祥想到了一个办法，由村上成立议事会，每个小组都成立调解小组，专门调解村民间的确权纠纷。

按刘文祥的设想，调解小组由各小组按照每5～15户产生1名村民代表投票选出来。调解时采用村民都认可的几条原则：相对公平、先来后到、说话算数、各让三分。

这样的原则在调解纠纷时发挥了作用，最终 1亩8分地，由王明祥和刘怀军一人一半。

经过近一个月的登记、测量、公示过后，鹤鸣村集体土地所有权、集体建设用地使用权确权到村或组。而承包地、自留地、宅基地和农民的房屋则全部确权到户。为了显示透明，刘文祥还找人绘出了全村土地“鱼鳞图”，每家每户都在上面按上指印，看起来就像鱼鳞一样。在这张全村地图上，每一块房屋、宅基、承包地、林权的归属都显示得一清二楚。

3月的最后一天，余跃和7组的34户村民首批拿到了《农村土地承包经营权证》《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》。

等待流转的土地

确权以后，鹤鸣村共整理出1200多亩流转耕地。2008年6月，一家名为通达农业生态有限公司的企业闻讯而来，通过土地流转获得了其中约1000亩地的经营权，用于种蔬菜、花卉，并且按每亩每年850斤大米约1400元支付租金。

余跃有2亩地也恰在其中，他算了一下，仅此一项，他一年就可获得近3000元收入。

虽然确权过后的土地都由农民说了算，但是业主显然还不习惯挨家挨户去和村民谈判。最后只好先跟村委会签订协议，再由村委会和每家农户签。刘文祥的解释是，村民人多意见难统一，业主逐一谈判成本很高，村委会只是担任“中介”，不赚任何差价。

刘文祥说，村委会先是与公司老板谈好每亩每年按800斤大米价格付租金，但有村民提出异议，每亩800斤大米租金，而且一包就是19年，谁能保证以后地租不上涨。

最后双方谈妥每年按850斤大米付租金，而且每五年以50斤大米的价格往上递增。即使是这样，也仍然有个别农民工作做不通。

八组的村民陈光友家有1.2亩地，由于长年在外打工，家里无人耕种土地。去年，为了害怕撂荒后被收回，他便在上面种了水杉。但此次流转时，精明的他要求按每年每亩1500斤大米算，而且19年承包权要一次付清，在他看来，确权后的土地肯定比原来更加值钱。

虽然刘文祥多次游说，但陈光友的地最终仍没有参加流转。

土地流转过后，“地还是那块地”，但村民的生活开始发生变化。村民家的男劳力开始外出打工，剩下的妇女们便开始到通达公司上班。

2月15日，来自2组的鲜大妈在农业公司的莴苴基地压草。鲜大妈说，每天每人工资25元，工资不高，而且由于经济不景气，老板还拖欠了两个月，但还是觉得比闲在家里强。

公司雇来负责管理的余月安也是一个地道的农民，现在在公司上班一月能拿1500元。余月安说，每年有土地租金，加上又在公司打工，收入是原先的几倍。

尝到土地流转的甜头后，大部分村民希望剩下的200亩也尽快流转出去。

据成都市农村产权交易所前期的调查，随着试点的扩大，短短数月，成都市等待流转的大小农地就达上万宗。

另一个动力

灾后重建的巨大资金缺口，同样成为推动成都农村产权改革的另一个动力。

地震过后，都江堰原市委副秘书长、统筹局局长罗朝鹏被调回市委，负责应急文字材料。但半个月后，罗朝鹏再次被调回市统筹局，领导给他的任务是，加快推进农村产权改革。

灾区重建那么多急事难事，产权改革怎能跟着凑热闹？罗朝鹏有些不解。后来，他到基层跑了一圈才弄明白，市里的根本目的就是要把产权制度改革搞活一点，解决灾后重建资金的巨大缺口问题。

都江堰当时一共有七万七千多户严重受损和倒塌的农户，每户至少需要6万～8万元，而国家的灾后重建基金大约每户只有2万左右，巨大资金缺口从哪里来？”

2008年6月22日，在都江堰市柳街镇，一个月前被地震中断的全市农村产权改革现场会再次召开。在这次会上，胡锦涛总书记“用城乡统筹的思路和办法推进灾后重建”的讲话被一再强调。

此后，通过一系列改革措施，都江堰市利用确权后的集体建设用地使用权，进行了大胆融资。

“政府出资成立了一个注册两个亿的农村产权担保公司，给农村提供担保，从银行贷款建房。”罗朝鹏介绍，根据建房者的需要，一户最多贷6万元，8年内还清。政府除了提供担保以外，还补贴部分利息。

另外一种尝试则是，农民将多余的宅基地拿出来，吸引投资者前来联建，投资者建好房子后，将其中的一部分拿来交换部分建设用地的使用权。不同的是，投资者的那部分土地使用年限为40年，只能用于旅游开发或商业，不能用于房地产开发。

2008年12月底，当鹤鸣村的200亩土地还还在等待买主时，20公里外的重灾区，向峨乡东林村村民付丽娅搬进了新房。

付丽娅的新房在一个东林村的集中居住点内，这里有三幢5层高的楼房。

地震后，付丽娅交出了原先的400多平米的宅基地以后，一家三口人按人均35平米的标准分到一套105平米的三居室。和她一起住进新房的，还有同村300多户农民。

付丽娅的新房得益于都江堰市在灾后探索的城乡建设用地增减挂钩试点，从2008年6月以后，向峨乡开始尝试由集体经济组织直接整理土地，把节约的建设用地复耕后形成指标，由成都市政府以每亩15万收购。而村集体则用这笔钱为村民免费提供人均35平米的住宅。

都江堰市统筹局局长罗朝鹏介绍说，在向峨乡，这样的整理项目已达两千多亩，“一共有十六个集中安置点，目前已有六七个投入使用。”

“灾后重建”将成都市的农村产权改革向前推了一大步。

自下而上的尝试

仅仅确权，没有流转和交易，农村的资源同样是死水一潭。2008年6月底，成都市联合产权交易所负责人秦仕魁开始呼吁建立全市统一的农村产权交易平台。

在秦仕魁看来，确权是第一步，交易才是目的。“如果没有规范的交易平台，农村产权交易将很保证公平和高效。”随后，秦仕魁在给市政府的报告中建议，依托原有的联合产权交易所建立一个面向全国的农村产权交易平台，促进农村综合产权交易。

每个区县也设立专门的交易服务中心，由国土局、房管局和有关单位进行联合办公，为农村的产权交易提供服务。而市一级的交易所更多提供发布信息、联系买家的职能。

事实上，区县一级的服务中心早于交易所而成立，并且迅速运转起来。

2008年5月31日，距鹤鸣村不足十公里的温江区成立了成都市第一家农村产权流转服务中心，开始为农村房屋、林权等产权交易提供评估、担保、保险、法律咨询等方面的服务。

6月13日，来自温江区公平街道办刘光福、永盛镇罗正中、和盛镇杨建彬3户农民在农村产权流转服务中心进行了成都市实施农村产权制度改革以来第一单房屋所有权、林权担保融资业务。刘光福说：“以前我明知自己的房子值钱，就是贷不了款。现在办了房产证后，就可以在信用社办理担保贷款了。”

定心丸

虽然在最初的改革中，鹤鸣村的试点被严令禁止向外界宣传，但此后不久，相同的试点开始在双流县、温江区和大邑县悄悄推行。

刘文祥接到的通知是“三不准”，不准对外交流，不准对外报道，不准对外宣传。直接指导鹤鸣村改革的中共成都市委、成都市人民政府2008年“一号文件”，同样被定为“机密”。

除鹤鸣村外，成都市还要求，农村产权改革的试点要分散在几个不同的区县内，各自不准许交流，对外界一律不宣传不报道。

“有些改革在试点的时候是只能做，不能说。”成都市社科院经济所所长、成都城乡统筹改革专家委员会成员陈家泽在接受《中国新闻周刊》采访时透露，这次改革，第一次将宪法规定的农村各种产权通过权证的形式确定到户，使之成为农民法定的资产，并赋予可流转的、市场化的资本禀赋。

陈家泽说，农村产权改革的初衷是通过市场化取向，让农民脚下的土地从资源变成资本，进而推动各种生产要素流动，为破除农村二元结构寻求持续的动力。 “但由于现行法律的种种限制，农村产权改革十分敏感，大家心里谁都没有底。”

这样的心态使成都的改革一直在低调推进。成都市农村产权交易所总经理秦仕魁说，2008年6、7月份的成立农村产权交易所的报告已经交给市里了，到10月份，准备工作都已经做好，甚至各区县的服务中心都已运转了几个月，市一级的交易所却迟迟不敢挂牌。

成都一直在观望。秦仕魁说，包括市委市政府的领导都在看中央的政策，甚至连最终的挂牌时间都是临时决定的。

2008年10月12日，党的十七届三中全会在北京闭幕，大会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

当天晚上，成都市委、成都市农村产权交易所，办公楼内灯火通明，所有人的眼睛都盯着网络和电视，当中共十七届三中全会公报公布以后，秦仕魁接到成都市委负责城乡统筹的领导的电话通知，连夜准备，次日就挂牌。

时隔四个月，在秦仕魁看来，公报中的 “建立健全农村土地承包经营权流转市场”要求，显然给成都市的决策者吃了一颗定心丸。