土地开发整理项目规划设计变更的管理——以江苏省为例

孟　展

摘要土地开发整理项目的规划设计只是一个初步设计，在具体实施过程中，难免有需要调整、完善的地方，这时就需要对原来的规划设计进行变更。分析了项目规划设计变更原因，列举了变更的具体表现形式，指出当前项目规划设计变更中存在的问题，并提出加强项目规划设计变更的建议。

关键词土地开发整理；规划设计；变更

中图分类号F301.23文献标识码A文章编号 1007-5739（2009）02-0251-02

规划设计变更是指项目在具体的施工过程中，由于施工现场条件的改变、工程使用意图的变化等客观原因，对原规划设计进行的修改、增加或减少某些分项工程的施工任务。2006年12月4日颁布实施的《江苏省土地开发整理项目实施管理暂行办法》（苏国土资〔2006〕320号文）第二十二条规定：“项目实施过程中，任何单位和个人应严格执行项目规划设计和预算，确需变更规划设计的，按以下情形处理：（一）涉及项目建设位置、建设总规模、新增耕地面积或项目支出总预算调整的，由项目承担单位通过主管部门逐级上报。国家投资土地开发整理项目报省国土资源厅研究解决；省投资土地开发整理项目报省国土资源厅和省财政厅研究解决。（二）不涉及项目建设位置、建设总规模、新增耕地面积和项目支出总预算调整的，国家投资项目和省易地补充耕地重点项目（省属单位承担的）由省国土资源厅核准，省投资项目和省易地补充耕地重点项目（市、县地方承担的）由市国土资源局和市财政局批准，并报省国土资源厅和财政厅备案。”以上规定有2层含义：一是施工过程中要严格控制规划设计变更，严格执行项目计划和规划设计，最大限度地减少规划设计变更；二是确需变更的，必须按照既定程序，科学、规范的进行变更。土地开发整理项目规划设计变更是项目实施过程中难以避免的工作，也是很难处理好的工作，变更既影响项目建设的正常进行，也会加大实施阶段的管理难度和管理的工作量。因此，必须加强项目变更的管理工作，确保项目变更后顺利实施。

1项目规划设计变更的原因分析

1.1可行性研究和规划设计深度不够

设计单位在编制可研报告和规划设计时，没能做到面面俱到，有些数据只是由当地相关工作人员提供。例如，某项目有一河流需要新建桥梁，当地工作人员仅凭目测提供河流口宽为3m，而实际河流口宽为4m，结果造成规划设计的河流口宽小于实际口宽，从而必须进行规划变更。

1.2国家大型重点工程占用项目区用地

国家大型重点工程在实施过程中需要占用项目区用地，如高速公路建设、航道建设等，导致项目承担单位不得不申请对项目区范围和预算的调整。

1.3当地的施工条件发生变化

施工条件的变化有多方面，一是地质勘探深度不足，开挖后暴露的地质条件与规划设计提供的情况不符，或者实际现场条件与规划设计提供的资料不符；二是遭遇特大洪水、地震、灾害性的地质滑动等人们无法预测和抗拒的自然力作用；三是社会环境、经济环境的变化，如社会动乱、罢工、战争等；四是国家政策、法令、法律和地方政府的政策、规定的变化。这些施工条件的变化，都会引起规划设计变更。

1.4物价水平短时期内暴涨

近2年来，这类问题尤为突出。不少项目承担单位反映，这2年的人工费用和材料费涨幅较大，远远超出当初项目规划设计时的预算，甚至超出了不可预见费的调节范围，这就造成有些单体工程的造价超出预算很多。

2项目规划设计变更的具体表现形式

2.1土地平整工程设计变更

由于设计人员对一些数据的现势性没有进行审核，用过时的数据套用，结果造成在实际施工过程中无法实施。比如，有些坑塘的高程用的是旧的《土地志》提供的数据，现在的深度实际已经增加，结果造成规划的土方量不足，需要调整项目的土方量。再比如，有些近1~2年形成的坑塘，在所提供的原始材料里没有具体的反映，结果造成土方量的增加。

2.2农田水利设计变更

农田水利设计变更主要包括渠系工程、渠系建筑物以及井灌工程的变更。水源与灌溉取水工程的变更也不容忽视，主要表现为无法满足灌溉或排涝要求而提出的换址建设，小型抽水站数量增减和水泵型号改变等变更。灌排渠系遍布整个项目区，数量较大，因此渠系工程的变更最为普遍，主要包括渠道位置、数量、长度、断面尺寸、材质等的变更。渠系建筑物包括控制建筑物、交叉建筑物、衔接建筑物和输水建筑物等。控制建筑物有进水闸、分水闸和节制闸；交叉建筑物有渡槽、倒虹吸、涵洞；衔接建筑物又分跌水、陡坡等。在渠系建筑物工程的变更中，涵管的数量变更较多、闸的数量和位置的变更较常见。

2.3田间道路设计变更

田间道路的变更问题最为普遍，包括道路位置的移动、道路长度、宽度的变更以及道路建设标准的变更等。例如，某项目区的农户反映，新规划建设的道路离自己的住宅距离太远，要求项目实施单位重新调整道路位置，以方便出行。

2.4其他工程变更

包括农田防护林的变更、水土保持工程的变更、梯田种类的变更等。农田防护林的变更主要是随着主要道路的变更而变更。水土保持工程变更较常见的主要是各种形式的治坡工程。

3项目规划设计变更过程中存在的问题

3.1要求变更的内容过多，难以处理

某些项目提交的变更申请所涉及的变更内容不仅包括土方量的调整，还包括泵站数量的增减、桥梁位置的调整、渠道类型的改变等，多得让人对该项目是否具备可行性产生怀疑。虽然目前没有发生由于变更内容多而取消项目的情况，但是申请变更内容过多，无疑对项目的变更审核和项目今后的实施造成非常大的麻烦。

3.2要求对主要指标进行变更，违背立项目标

根据不同的立项目标，土地开发整理项目分为不同的类型，有些项目立项的重要目标是增加耕地的面积。对于这种类型的项目，如果申请变更的材料中以各种各样的理由要求减少新增耕地面积，那就违背了立项的初衷，成为项目批准单位的一个棘手的问题。

3.3变更申请滞后，造成审查困境

有些项目实施单位对一些自认为需要调整的工程，先自行进行变更施工，等完工后向批准部门上报申请变更材料，给变更审查带来了一定的困难。

3.4变更申请材料质量较差，无从审查

项目的变更申请应当不仅包括项目设计变更的原因、变更的具体内容、变更的设计图纸和方案，还应当包括项目变更的预算调整内容等。但是有些项目的变更材料质量较差，只是很笼统的阐述了变更说明，很难让专家对其是否可行进行审查。

4项目规划设计变更管理的建议

4.1简化项目变更程序，提高变更效率

不少项目承担单位提出，以往一些项目变更申请上报了几个月，仍然杳无音信，石沉大海。针对这种情况，建议项目批准单位对于变更审核程序进行必要的简化，缩短审核时间，提高审核效率，保证项目能在预期的时间内顺利实施。

4.2规范项目变更申请的申报资料

规划设计变更申请资料是审查的基础，也是批复规划设计变更的主要依据。建议项目承担单位严格规范规划设计变更的申请资料，主要变更要件缺一不可。

4.3要求项目承担单位实行一次变更到位

在具体项目监管过程中，发现有些项目承担单位缺乏严肃性，变更一次后，又要再次申请变更，这增加了项目批准单位的工作量，也延误了项目的工期，同时，也是一种随意性的表现。因此，在今后的变更管理中，应当对项目承担单位有一个变更次数的要求，每个项目只能变更1次。

4.4建议审查时结合现场踏勘，查明变更原因

变更审批部门应当派遣有相当经验的工作人员，及时到项目区现场，对项目承担单位提出的项目变更原因进行现场核实，以便做出科学、合理的判断，保证变更后项目具有较好的可行性。

5结语

随着江苏省土地开发整理项目的不断增加，在项目管理的过程中新情况、新问题的出现，规划设计的变更成了项目实施过程中难以避免的工作，也是很难处理好的工作。在日常工作中，必须逐步规范项目变更的程序和制度，提高项目变更的审查力度，使得项目的变更管理逐步走向规范化和科学化，从而促进土地开发整理事业的健康发展。

6参考文献

[1] 阎文周.工程项目管理实务手册[M].北京：中国建筑工业出版社，2001.

[2] 韦志立.建设监理概论[M].北京：水利电力出版社，1996.

[3] 国土资源部土地整理中心.土地整理工程设计[M].北京：中国人事出版社，2005.