对中国入世后经济特区存在与发展的一些思考

周鹏飞

[摘 要]加入WTO以后，探讨我国经济特区存在和发展的问题，成为学者们关注的一个重要问题。本文主要分析了入世后经济特区存在的超国民待遇问题和发展不规范的问题，并提出相应的解决办法。

[关键词]ＷＴＯ 经济特区 超国民待遇

一、引言

（一）经济特区的概念和类型。

经济特区，从狭义上说，是指一个主权国家或地区为达到促进本国或本地区经济发展等目的，在其管辖范围内专门划定的一块、实行与国内其他地区不同的特殊政策的用减免关税等优惠措施吸引外资，引进技术，发展外贸，以达到一定经济目的的特殊经济区域。从广义上说，还包括不同主权国家之间或不同的关税领土之间通过协议议定结成的旨在区域贸易自由化和区域经济一体化的各类特殊经济区域。

经济特区的类型与规模也是各不相同。从类型看，有贸易型、工业贸易型、综合型与科技型四大类。从规模看，有面积小到仅有6000平方米的南斯拉夫贝尔格莱德自由关税区，也有面积大到221万平方公里的巴西玛瑙斯自由贸易区，以及将整个国家辟为自由港的新加坡。

（二）经济特区的法律特征。

经济特区同非经济特区的一般区域相比，具有诸多共同之处。主要具有如下共同的法律特征。

1．政策的特殊性。经济性特区，“特”在实行不同于一般地区的特殊政策与管理方法。特殊政策的核心内容就出口货物豁免海关管制的关税；一般包括∶（1）对进信贷支持；（2）减免企业所得税及产品流传税，加速折旧（一般为5-10年）；（3）允许外商资本、利润自由汇入、汇出；（4）积极提供是为鼓励外商投资和经营提供各方面的优惠措施，（5）建立精干高效的管理机构，为开展各种业务活动提供一揽子服务；（6）提供完备的基础设施，切收费低廉；（7）提供低廉、充足的劳动力。为此，特区一般不实行国内的海关管制、外汇管制与价格管理等等。

2．经济活动的更为开放性。经济特区是设区国或地区采取更为开放的政策的特殊区域，是设区国或地区对外开放的最前沿阵地，其经济活动更为开放。这种更为开放性。表现为经济活动的自由性与外向性。各类经济性特区都通过其在经济政策、海关管制方面的优惠，或经济管理体制上的特殊，使区内对经济活动的各种干涉减少到较低的程度，为外商在投资、贸易以及其他经济活动，提供比国内其他地区更为广阔的自由。区内的投资者与经营者主要是外籍厂商；区内的经济活动主要是面向出口生产、贸易等活动；区内生产所需的机械设备、原材料与元器件，先进的工艺技术管理方法，产品的销售市场，基本上是立足与国外；区内所需的高级技术和研究人员，也大都来自国外。

二、经济特区现存的问题

（一）国民待遇的问题。

1．国民待遇的定义。

从法理上讲，外国人在内国不享有超越内国人的权利，国民待遇实质上追求的是内外平等，内国人与外国人一视同仁。主权国家给予本国国民的待遇是最高的，国家只有在对本国国民负责的情况下，才对外国人负责。按照国民待遇的要求，内国给予外国人的待遇固然可以不低于内国人，但是不应该高于内国人。根据现代国际法关于国家间主权平等原则及国家属地优越权原则，外国人在法律上与东道国国民享受同等待遇和同等保护，承担同等义务与责任，但不应该要求不同于或更多于东道国国民所享有的权利，更不应该处于特权的地位，也不承担更多义务。

2．特区优惠政策与国民待遇的冲突。

（1）长期以来，经济特区实行的优惠政策主要着眼于吸引外资的超国民待遇的做法，造成了对内资的不公平。例如，外资企业在特区享有15%的企业所得税，而内资企业则是25%或是30%。ＷＴＯ基本法律原则体现的第一个价值观念是公平，因此，在加入WTO后，特区的优惠政策便与WTO在关于国民待遇的规定方面产生了冲突。从严格意义上说，“超国民待遇”不是一个法律概念，没有确切的内涵和外延。所谓“超国民待遇”具体表现为外资在东道国享受的待遇“超越”了国民待遇的标准的状态，充其量是一种与国民待遇标准不符的不法现象。

（2）外资在这里享受到的优惠政策较其他地区更多，因而造成了对国内其他地区的不公平。比如在经济特区内，普遍实行减免关税和其他税收，放宽海关管制和外汇管制，货物进出自由，可以从事产品的转口、储存、加工、装配、制造、包装等经济活动，并提供各种优惠的设施、服务和经营条件等等。这些优惠政策其他地区则不予实行。

（二）经济特区发展过程中存在的不规范。

1．经济特区虽然在设立时一般都划定有明确的空间范围，但监管方面不足。在对实行了关税减免的经济特区与国内其他地区的分界线的监管方面，只有对保税区实行较严格的海关监管，而对其他经济特区的边界却没有实行严格的控制，致使一些经济特区助长了走私现象。

2．在经济活动自由性、开放性方面，我国的经济特区几乎都处在海关管辖的关境之内。经济特区虽然大多规定了关税减免政策以及货物、人员出入境简化手续政策，但在实践中远未如此。

3．我国的经济特区是由政府审批设立的，但目前这些经济特区的审批权不仅中央政府有，而且还包括了省、市等各级地方政府。审批权的这种高度分散性必然造成经济特区实际功能及产业结构去同的一个主要原因，造成很难实现设立经济特区的初衷与目的，而且造成各级政府、各经济特区在政策优惠上的博弈，竞相优惠让利，从而损害了国家整体利益。

4．经济特区都标榜按照“小政府、大社会、大服务”的原则设置其管理机构。以此为简化行政手续、提高办事效率，实现机构一体化、管理一元化、服务一条龙，但计划经济体制下长期形成的传统观念、条块分割的行政管理模式及手段使多数经济特区很难真正成为一个手续简单、办事高效、市场开放、自由竞争的特殊开放区域。

5．WTO对法制统一的要求与经济特区立法特殊性的冲突问题。中国加入WTO以后，必须符合WTO协定所要求的立法权的统一配置的规定，一是中央政府应当保证国内地方政府的法律制度与WTO规则相一致；二是WTO成员方应保证国内基本法律制度与WTO规则相一致；三是中央与地方各级政府要统一、客观和公正地执行与货物、贸易、投资等有关的行政性法律、法规。然而，我国经济特区为吸引外资、引进技术而大多实行了特殊的关税、税收和特殊的管理制度，在制定与贸易、货物等经济领域有关的地方性法规时可能与我国其他地区存在不一致之处，因而违背了WTO的统一性要求。

三、特区问题的思考

（一）国民待遇问题的思考。

1．超国民待遇产生的历史原因。

首先、我国实行对外开放政策以来，为积极利用外资，引进国外先进技术，我国实行了给予外资一系列的税收优惠政策。这些对外资的优惠政策是改革初期形成的，应该说，在当时特定的历史条件下实行这一政策是合理的，对这一政策在我国改革开放和利用外资的进程中所起的积极作用应予以充分的肯定。

其次、对外资的优惠政策是计划经济的必然产物。在当时的条件下，一方面，我国资金、技术匮乏，产业结构严重失调，急需吸收外资，引进国外先进经验。另一方面，国内企业能丛国家计划渠道中获得种种有利的经营条件，而外伤投资企业则因种种限制而处于不利的经济环境中。因此，实行优惠政策成了激励外资的必要措施。

再次、主权国家有权制定符合本国国情的外资政策。对外资的鼓励措施属于一国国内法规范的范围，在与本国缔结的国际条约不相冲突的前提下，任何一个主权国家都有权根据本国经济发展的实际需要和可能，独立自主地制定本国的外资政策。因此，在当时情况下，我国赋予外资优惠政策合情合理合法。

最后，从我国利用外资的实践来看，实行对外开放政策25年来，由于我国成功地实施了对外资的优惠政策，利用外资工作取得了举世瞩目的成就。

2．解决超国民待遇问题的必要性。

首先，从根本上改变外国投资者在中国享受“超国民待遇”的状况已势在必然。事过境迁，经过20多年的变迁，我国经济体制经理了从计划经济到市场经济的历史性变革，尤其是加入WTO后，我国所处的国际环境发生了显著的变化，原有对外资的优惠政策已失去了其赖以生存的经济条件，对外资实施优惠措施的法律也受到了挑战，对现有的外资优惠政策进行调整已势在必然。

其次，现阶段随着中国入世，在市场经济条件下，外资优惠政策已失去合理性、公平性。市场经济实行经济关系契约化，市场竞争秩序化，政府行为规范化，强调市场主体的平等性，市场主体在同一规则下公平竞争既是现代市场经济的重要特征，又是市场经济得以运行的内在条件。

再次，国家对国有企业的特殊支持已不复存在，外商投资企业与国内企业已处于相同的市场环境，外资优惠政策已失去其存在的理由。再给予外商投资企业享受“超国民待遇”，不但违反优惠政策的本意，而且势必使既不享受国家计划保护，又不享受优惠政策的国内企业处于明显不公平的竞争地位，这显然违背国民待遇原则。与此同时，随着我国投资环境的不断改善，国内市场不断扩大，投资者更加看重整个宏观经济决策与投资环境的稳定与完善，中国巨大的市场对外商的刺激作用和吸引力远远超过具有时间和空间限制的优惠政策，可以说，以税收为主的外资优惠政策已完成了历史使命。

3．解决超国民待遇问题的几点思考。

首先，是特区内部。（1）给予外资的优惠政策的同时应公平的给予内资。如果经济特区的优惠政策是公平的，并公开地给予本国人和外国人，就不违背国民待遇的原则。可以考虑以地区为导向的优惠政策。这里的地区性优惠政策是指，不论是外资还是内资，不论是哪个国家的投资，只要是在经济特区内进行投资，而且与特区的鼓励性产业相一致就可以享受优惠政策，这样不仅使外资和内资有了公平的竞争环境，而且也有利于特区主导产业的发展。（2）要建立内外统一的企业所得税制度。第一、由于市场经济的不断发展，不同所有制性质的企业互相交融，我国的企业组织形式呈现出多样性，因此统一后的企业所得税应以法人份来确定企业所得税的纳税人。第二、合理确定企业所得税税率，目前我国内资企业所得税的名义税为33%，而外商投资和外国企业的实际税率为15%到24%不等。第三、统一规范税收优惠政策。将目前偏重给予经济特区的税收优惠政策导向改为按国家产业政策、兼顾落后地区的税收优惠政策导向。

（二）特区发展不规范问题的完善思考。1．减少多重管理，由中央统一管理审批权。地方要设立审批权应上报中央批准，以此简化行政手续。从而消除各级政府、各经济特区在政策优惠上的博弈，竞相优惠让利，从而损害了国家整体利益。

2．通过人大授权立法，规范并完善特区的发展。在立法过程中要做到不与宪法相冲突，不于WTO规则相冲突，同时要结合特区的实际情况，合理制定。通过法律把经济特区的特殊政策、性质、管理模式固定下来，使经济特区在内部运行、吸引外资各方面都有法可依。

3．特别要加强市场法制建设，完善市场法律制度。

四、总结

通过分析经济特区存在的国民待遇和特区转型的问题，提出相应的解决办法。超国民待遇问题的产生有它的历史原因，但是在新阶段存在迫切解决的必要，因此结合各个方面原因提出了解决的对策。加入WTO以后经济特区面临着一个转型的问题，笔者就该问题提出了几点思考。

参考文献

[1]韩德培，<<国际私法新论>>，武汉大学出版社

[2]王铁崖，<<中华法学大辞典>>（国际法学卷），中国检查出版社