深圳该取消区级政府吗？

朱慧涛

深圳与香港、新加坡不具备可比性，在当前情况下，取消区级政府并非明智之举，也不是不可替代的行政体制改革方案。改革的出路在于撤销街道办、精“剪”区级政府。

前不久，广东省委副书记、深圳市委书记刘玉浦在广东省经济特区工作会议上指出，深圳将在“条件成熟时，借鉴香港、新加坡的经验，取消区级政府，改区、办事处为政府派出机构，实现扁平化管理”。一时之间，深圳取消区级政府引发了人们的热议。

出台背景及可能成效

此次深圳酝酿取消区级政府是在全国服务型政府建设的大趋势和大环境下所做出的一种行政体制改革思路。

服务型政府是“在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府”。2006年党的十六届六中全会的《决定》明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；2007年党的十七大报告进一步强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。可见，推动建设服务型政府已经成为当代中国政府着力科学发展、构建和谐社会的基本执政理念。

同时，深圳市此时酝酿取消区级政府改革方案与其所面临的产业结构优化升级难题有直接关联。如何在企业倒闭、企业外迁的同时，培育新的企业以维持经济社会的可持续发展，已成为深圳市政府面临的头等政策议题。从我们的观察角度来看，此次深圳取消区级政府的设想也有以行政体制改革带动经济结构优化升级，以求摆脱经济发展困局的考虑。

服务型政府，是一种能够为社会（公民）和市场（企业）提供优质高效服务的政府形态。如果深圳市“取消区级政府，改区、办事处为政府派出机构，实现扁平化管理”成为现实，这一举措将有可能在以下几个方面起到积极作用：第一，行政效率将会有所提高。取消区级政府，减少了中间环节，促进了行政组织结构的扁平化，从而有利于提高行政效率。第二，行政成本将会有所降低。政府行政成本居高不下且在逐年递增的现状是社会对政府的诸多批评焦点之一，撤销区级政府将会在一定程度上降低行政运作成本和交易费用。第三，政务流程将会有所优化。取消区级政府以后，市级政府行政运作将重新整合，从而在一定程度上优化政务流程，这符合服务型政府建设的基本要

求和内在意涵。

香港、新加坡的经验

如前所述，深圳此次酝酿取消区级政府是借鉴香港、新加坡的经验。众所周知，香港、新加坡均没有地方政府层级。在香港，特区政府全面直接負责全港公共服务和公共管理事务；在新加坡，中央政府全面直接负责全国公共服务和公共管理事务。那么其各自的经验又是什么呢？

香港没有地方政府层级，特别行政区政府的政令畅通、政策执行的有效性以及城市治理的有效性主要依赖于其独具特色的行政体制。一是香港政府推行地方行政计划。在地区管理上，早在港英政府时期的1982年，香港政府就开始推行地方行政计划。地方行政计划在全港各区设立区议会和地区管理委员会，鼓励市民参与区内事务，培养他们的归属感和守望相助的精神，也有助于确保政府对地区问题和需要迅速做出回应。二是香港设有直接向行政长官负责的申诉专员。申诉专员公署是依据《申诉专员条例》运作的独立法定机构，其主要目的是为市民提供申诉途径。如果市民对政府部门或公营机构的行政决定、行为、建议或不作为有所不满，便可由这个独立机构进行调查并作出报告。除了调查投诉外，申诉专员还可以主动展开直接调查，并公布设计公众利益的调查报告。

新加坡没有地方政府层级，原先的市政厅和乡村局在独立后已并入政府各部。中央政府直接处理全国各项事务，但是其还有两大特色，正是这两大特色保证了新加坡城市治理的有效性。一是新加坡存在大量的社会组织。社会组织作为沟通政府与居民之间的桥梁，担负起准政府的任务，协助政府机关处理一些社区的日常事务。1986年起，新加坡政府在镇一级设立“市镇会”，但它同样不是行政机构，其主要作用是将社区负责人组织起来，让他们参与当地事务的决策。1997年后，新加坡开始设立“市长”的职位，但市长同样是社区服务性质的，负责推动市镇与社区发展理事会合作开展社区工作。二是新加坡内阁各部设有许多“法定机构”。它不是纯粹的政府机构，但归属某一政府部门领导，并通过该部部长向国会负责。凡与社会公共生活、经济发展和社会安全等关系密切又需要政府直接加以控制和经营的领域，新加坡普遍采用法定机构这种形式。

上述香港、新加坡的行政运作体制表明，两者具有很强的相似性。一方面，两者均只有一级政府（香港特区政府和新加坡中央政府），它们全面负责为公众（香港市民和新加坡国民）提供各种服务；另一方面，在政府与公众之间又存在大量的“中介”。在香港，“中介”主要有18区区议会、地区管理委员会、申诉专员署等，在新加坡，“中介”主要有各类社会组织和法定机构等。这些“中介”在政府与公众之间起到了桥梁和润滑作用，从而保障了整个城市治理体系的有效运作。

由此看来，深圳酝酿取消区级政府所借鉴的香港、新加坡经验主要有两点：一是保留一级政府，即取消区级政府，由市级政府全面直接负责整个城市的各项公共服务和公共管理工作；二是制造大量中介，即将区政府、街道办改为市级政府的派出机构，由它们居于政府与公众之间进行沟通和协调。

取消区级政府并非明智之举

深圳市提出借鉴香港、新加坡的经验，向先进学习的态度是值得肯定和推广的。但是，深圳和香港、新加坡在文化、地理、传统、社会结构等各个方面都存在巨大差异，不具备可比性。

而且，区级政府在中国当前的发展阶段具有不可撤销性，取消城市区级政府并非明智之举。之所以这么认为，基于以下几点考虑：

第一，大量的区街经济需要区级政府来管理和发展。区街经济主要包括三个层次：区属经济、街属经济、个体和私有经济。如果取消区级政府，市级政府将不得不接管数量众多的区街经济实体，而这将最终出现因管理幅度过大所导致的管理无效甚至管理瘫痪局面。

第二，城市发展中的矛盾纠纷需要区级政府来处理和消解。如果取消区级政府，市级政府将不得不面对和处理为数众多、极其复杂的矛盾纠纷。但是，这些矛盾纠纷将一方面因为市级政府人力有限，另一方面因为市级政府与利益主体和矛盾焦点距离较远而不能得到有效化解，这最终将影响城市的和谐与稳定。

第三，取消区级政府也面临法律和现实障碍。一方面，依照《国务院关于行政区划管理的规定》，区级政府的撤销由国务院审批，副省级政府没有决定权，而中央政府在很大程度上将不会在当前世界经济危机的形势下批准取消区级政府。另一方面，受取消区级政府影响的公务员，也将成为改革的最大阻力。

出路在于撤销街道办、

精“剪”区级政府

在现阶段的中国取消区级政府并非明智之举，那么，这是否意味着中国城市政府行政体制不需要也不能改革呢？答案显然是否定的。正如刘玉浦所言，深圳目前在行政管理体制上的弊病主要表现在四个方面：一是职能定位不够清晰。对市场经济条件下的政府角色定位认识不清，结果管了不该管的事情，该管的事情又没有管好，政府缺位、错位和不到位的问题仍然突出。二是机构设置不够科学。对角色定位认识不清，机构重叠，职能交叉的情况仍然存在。三是机构设置不够畅顺。没有建立起决策、执行、监督适当分离又相互制约的运作机制，许多部门既当裁判员，又当运动员。四是事权划分不够合理。市区街道事权划分模糊，上面千根线，下面一条针，权利与责任相脱节，部门有权无责，基层有责无权，基层干部陷入繁杂的事务当中，疲于应付，不堪重负。

深圳市目前的行政体制弊病实际上也是中国大部分城市的通病，这种行政体制弊病导致了城市政府公共管理的“低效”与“失范”和公共服务的“缺失”与“滞钝”，严重影响和制约了城市经济社会的良性发展与公众生活品质的同步提升。

建设服务型政府是中国各级政府的主要目标和前进方向。改革是必然选择，不改革就没有出路。就城市政府行政体制而言，目前国内主要存在以下几种改革思路：一是把街道变成一级政府，将其实体化；二是继续维持街道的派出性质，但扩大职能权限；三是撤销街道，由区级政府直接指导居民委员会；四是“取消区级政府，改区、办事处为政府派出机构”。

但是，割除城市政府行政体制弊病不能采用所谓的“休克疗法”，而应该继续秉承30年来中国改革开放所一贯凭倚的“摸着石头过河”的渐进改革原则。具體而言，我们建议采用撤销街道办，精“剪”区级政府的改革方案来替代取消区级政府的改革方案，以逐步推动服务型政府建设。权且将此称为第五种改革思路。

之所以要撤销街道办，是因为其长期以来一直扮演着政府的“脚”和“二传手”的角色，这不仅增加了管理层次，加大了管理成本，而且助长了政府脱离群众的官僚主义作风。我们认为，随着信息技术的发展和电子政务的逐步完善，街道所承载的这种“传话筒”功能完全是可以替代的。因此，建议撤销街道办事处，其相关职能可以由区级政府接管。这样做至少能够带来几点益处：降低行政成本；缩短政府与公众之间的距离；充分发挥职能部门公务员的政策执行潜力。

所谓精“剪”区级政府是指，依照服务型政府建设的基本原则对区级政府进行实质性的裁剪和瘦身。区级政府的很多职能部门和市级政府的职能部门的功能基本上是重复的，没有存在的必要。要建设运转高效的服务型政府，必须剪掉区级政府多余的职能部门。具体来说，保留区委、区人大、区政府、区政协机关，保留财政部门来负责维持区级政府的正常运转，保留工商、税务部门负责管理众多的区街经济，保留公安机关保障社会秩序，保留综合执法机构负责处理区内的社会矛盾纠纷，其余职能部门全部撤销并将其相关职能并入市级政府的相应职能部门。

可以预见，撤销街道办、精“剪”区级政府以后，整个城市政府行政体系实现了扁平化，一方面市级政府及其职能部门可以直接面向市民提供各种公共服务，另一方面轻装上阵的区级政府也可以专心致志于其最核心、最重要的工作。这样做不仅提高了行政效率，大大降低了行政成本，还能够明晰城市公共服务提供的责任主体，进而优化公共服务供给。