办学自主权研究综述

王朝阳

[摘 要] 计划经济体制下，政府对高校进行直接管理，高校缺少自主权，随着中国经济体制从计划经济到市场经济的转变，高校呼吁多一些办学自主权的声音越来越高涨。文章通过对近二十年来有关高校办学自主权问题研究的文献进行检索，形成了一篇比较全面的研究综述。

[关键词] 高校 办学自主权 综述

计划经济体制下，高等学校由政府直接管理，政府对高等学校的管理方式以行政命令为主，高校成为政府的附属物：学生由政府统包统分；专业由政府统一审批；教学计划由教育主管部门统一制定和颁发；教材按统一教学大纲进行编写；干部由上级行政部门任命；教师职称由上级行政部门下达定额并审批；工资标准由上级主管部门统一决定；事业费和基建费由财政部门统拨统支，等等。高校缺乏相应的招生、专业设置、人事、工资、职称、经费、外事等方面的自主权，学校管理呈现单一的行政化特色。随着改革开放的深入和中国经济体制由计划经济向市场经济转变，计划经济体制下的高校管理方式越来越与这一大的经济背景不相适应，高校缺乏必要的自主权，办学的积极性不高，无法适应市场经济和社会发展的需求。因此，要求获得更大自主权，要求政府放权已经成为高校的重要课题之一。

1979年，复旦大学、同济大学、华东师范大学、上海交通大学的校长在《人民日报》上发表题为《给高等学校一点自主权》的文章，为高校办学自主权和自主办学问题的研究奠定了舆论基础。经过高等教育界的不断探索和发现，这方面的研究得到了进一步的发展，取得了丰富的理论成果。从已有的理论研究来看，研究问题主要集中在学校办学自主权的概念、范围、运行机制等方面。例如，从法律、经济、管理等不同角度对高校办学自主权的概念进行界定；分析、探讨高校办学自主权的内容以及自主办学的运行机制。从研究结果来看，人们对高校自主权的内涵、内容仍然是见仁见智。比较普遍得到认同的观点是：学校办学自主权应包括人事权、经费权和内部事务处置权。从改革探索与实验来看，扩大办学自主权大致是在三个层面进行。（1）扩大办学自主权的第一层次：教育、教学管理与学籍管理的自主权。（2）扩大办学自主权的第二层次：有限制的招生与收费自主权，厘定校内职务与教师工资的自主权，教职工调动的自主权。（3）扩大办学自主权的第三层次：放宽招收自费生的自主权，基建自主权、招聘教师的完全自主权，进行教改实验的自主权。从国外的研究情况来看，研究焦点主要包括对学术管理的“非中央集权化”的理念与实践的探索，对“教育市场化”以及各种新型高校模式的理论与实践研究，对高校评估制度的理论研究以及各种中观、微观的改革研究。尽管关于高校自主权的研究涉及不同的方面，但这些研究的目的无一不是为了提高高校的自主权，提倡或者是通过权力下放，或者是通过市场激励与竞争机制，或者是通过评估制度实现高校的自主管理。

作者以“办学自主权”为关键词，在中国期刊网上搜索到1999年~2007年的相关文献1 053篇，以办学自主权为篇名的有100篇。各个研究者从不同的角度对高校办学自主权进行了研究，归纳起来可以分为以下几个层面。

一、着眼于办学自主权的产生、发展现状与未来

1. 探讨办学自主权产生的依据、必要性和意义

王开忠在《论高等学校办学自主权》一文中提出了扩大办学自主权的必要性：扩大高等学校办学自主权是时代发展的迫切要求；扩大高等学校办学自主权是适应高等学校发展规律的要求；扩大高等学校办学自主权是高等学校拓展社会空间的要求。研究者们基本上都意识到了扩大高校办学自主权的必要性和重要性，存在共同的看法。朱欣、谢冬平的《扩大高校办学自主权的必要性探讨》，邹亚、赵正洲、周焰的《扩大高校办学自主权是中国加入WTO的需要》，谢鸿飞的《高校办学自主权的现实依据及其落实对策》分别对扩大办学自主权的必要性和依据进行了探讨。

2. 办学自主权的发展表现为理论的丰富和实践的进步

理论方面，龙献忠和刘志国在《改革开放以来我国大学办学自主权的政策文本分析及启示》中得出：大学自主权的变化与社会经济发展变化的高度一致，大学自主权是逐步扩大的。自1985年通过《中共中央关于教育体制改革的决定》到2005年3月29日教育部颁布《普通高等学校学生管理规定》，高等学校办学自主权在不断扩大。有关办学自主权理论上的发展还表现在越来越多的研究者对办学自主权进行了法律方面的探讨，从应然和实然两方面对办学自主权进行分析并找出了应然的办学自主权和实然的办学自主权之间的差距，如郭红霞的《高等学校办学自主权的法律透视》，付坚强的《浅析司法对高校办学自主权的审查——由高校学生状告母校引发的法律思考》，付坚强认为，高校办学自主权从其特性来看属于公共权力，因而必须要接受司法的最终审查。（注：付坚强．浅析司法对高校办学自主权的审查——由高校学生状告母校引发的法律思考[J]． 南京农业大学学报，２００５（３）：５４－５８．）还有研究者从法律规定的七大办学自主权中的一项来谈高校办学自主权，如研究者朱为鸿论及自主招生问题时，认为自主招生是高校扩大办学自主权的突破口。

实践方面，有研究者专门从某种类型的高等学校的实际出发谈办学自主权，通讯员陈光和黄辉就湖南教育厅扩大职业院校办学自主权的意见进行了详细的报道，提出扩大办学自主权将更进一步细化，不再采取一刀切的方式，而将分门别类、有针对性地扩大不同类型、水平高校的办学自主权，提高办学水平，使高校办出特色。

3. 自主权落实的现状

许多研究者对办学自主权落实的现状及存在的问题、解决对策进行了探讨。黄培森论及高校以下几方面的办学自主权落实现状。（1）招生自主权方面，学校无权决定招生计划、生源分布、收费标准、招生标准等；（2）专业设置方面，目前由国家统一规定的专业审批目录有悖于高等教育发展的规律；（3）教学管理权方面，中央有关部门统一规定教育计划中必须开设的课程，甚至规定课程名称、课程教学内容、课时等；（4）财务自主权方面，当前主管部门要求学校一年两次预、决算计划报表的做法不符合学校工作实际；（5）文凭发放方面，教育部统一印制、分发，而且手续繁琐；（6）国际学术交流自主权方面，所有的出国人员都必须由主管部门审批。（注：黄培森.关于我国高等教育办学自主权的思考[J]. 达县师范高等专科学校学报，２００５（１）：８０－８２．）在这些问题的基础上，部分研究者对落实办学自主权过程中存在的问题及其对策进行了探讨，而且在这方面的观点基本一致。如谢鸿飞认为，高校办学自主权落实存在的障碍有：高等教育改革理论研究滞后，高校办学自主权缺乏科学的理论指导；政府职能转变滞后；高校内部管理机制不健全；高等教育法制不健全；高等教育评估机制不健全。研究者提出，落实办学自主权的对策有：转变政府职能，增强宏观调控能力；建立高校自我发展、自我约束机制；加强高等教育法律建设，为高校办学自主权提供法律保障；建立健全高等教育中介组织。（注：谢鸿飞.高校办学自主权的制约因素探析[J].长沙铁道学院学报，２００５（４）：２３４－２３５．）

二、着眼于政府、高校、市场三方主体

1. 着眼于政府

单从政府方面谈高校办学自主权，许多研究者把高校办学自主权的扩大归因于政府职能的转变。如雷随斌认为，高校办学自主权的扩大完全取决于政府职能的转变，仅仅依靠高校自身的完善是不可能的。①

2. 着眼于高校自身

杨际军指出，高校自我管理、自我发展和自我约束等方面的能力不足是影响高校落实和扩大办学自主权的重要原因。为此高校必须规范内部教育管理行为，变管理为经营，强化研究者自律，健全学术制度，切实提高办学实力和办学水平，为落实和扩大办学自主权奠定基础。② 谭德刚指出，我国高校办学自主权长期处于缺失状态，其中一个重要原因在高校自主办学能力一直没有得到很好的培育，要真正落实办学自主权，必须努力培育高校自主办学能力。③

3. 着眼于政府与高校的相互关系

李海芬和刘建军指出，办学自主权涉及学校、地方和社会三个方面，从高校自身看，自主办学是其自身发展的规律，影响高校行使自主权的一个关键就是政府、社会和学校共同努力。④ 唐卫民指出，大学与政府处于对立的关系，应探求解决这一问题的有效途径——建立中介组织，促进大学健康发展。⑤

4. 着眼于市场经济

市场经济要求扩大高校办学自主权,同时市场经济给高校也带来了新的挑战。黄春平认为，高校在市场经济的渗透过程中已经得到相当程度锻炼，具备一定的驾驭市场经济的可能性，应扩大高校的融资权，自主创设学科、专业权，招生权方面，创造新的招生方式、标准、途径，给予高校适度收费（定价）权。⑥

三、比较的视角，国内与国外、历史与现状进行比较

一些研究者比较了我国的办学自主权与国外的大学自治，我国政府与国外政府对大学的管理方式的不同及政府与大学关系发展趋势的不同。蔡国春对中西方高校办学自主权各自的历史与现状进行了比较：在西方，政府与大学关系演变的基本趋势是由原来的高度自治走向政府控制；而在中国，高校办学自主权相对过去扩大，扩大办学自主权政策逐步落实到高等学校改革的实践中。⑦

四、着眼于办学自主权的涵义和特性

一些研究者从放权方面谈高校办学自主权，认为办学自主权的特性是相对的、发展的和多层次性的。谢鸿飞认为，高校办学自主权是指高等学校按照自身的任务和特点，为保障办学活动正常、有效和合乎规律地开展，充分发挥其功能所必须具有的自主决策权、自主执行权、自主监督权等，高校办学自主权是一个具有相对性和多层性的概念。⑧ 付坚强认为，高校办学自主权是指高校作为一个法人团体，可以在国家法律许可范围内自主地处理学校的内部事务，最大限度地排除来自外界的干扰和支配。⑨

以上对高校办学自主权的研究并非采用单一视角，而是相互交叉、穿错进行。

（作者单位：苏州大学）

责任编辑 邓明茜

① 雷随斌．关于落实高校办学自主权的思考[J]．湖北民族学院学报，2003（5）：84-86.

② 杨际军.自为与自律:高等学校落实和扩大办学自主权的关键[J].现代教育科学,2007(4):111-114.

③ 谭德刚.培育自主办学能力 落实高校办学自主权[J].北方经贸,2006(1):126-127.

④ 李海芬，刘建军.高校实行办学自主权条件的探析[J].石河子大学学报，2002(1):61-63.

⑤ 唐卫民.试析大学自治与政府控制[J].沈阳师范学院学报,1999(1):77-80.

⑥ 黄春平.市场经济与高校办学自主权[J].黑龙江教育学院学报,2006(1):37-39.

⑦ 蔡国春．高等学校办学自主权：历史与比较[Ｊ]．现代教育科学，2003（1）：3-6.

⑧ 谢鸿飞.高校办学自主权的现实依据及其落实对策[Ｊ]．福建教育学院学报，2006（1）：81.

⑨ 付坚强．浅析司法对高校办学自主权的审查——由高校学生状告母校引发的法律思考[J] ．南京农业大学学报，2005(3)：54-58.