国有企业改革中的政企分开问题

苏　斌

一、国有企业改革政企分开的概念

（一）政企分开的含义及实质。政企分开职能层面上的含义是指国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离，即所有权与经营权相分离。政企分开的实质是要使企业成为市场的运行主体，自主经营、自负盈亏；而使政府成为市场的调控主体。

（二）政企分开的原则。国企实行政企分开必须坚持的原则是，确保国有资产的控制权和剩余索取的不可转让，坚持国有经济在国民经济中的主导作用，不改变国有企业的性质。对于所有者来说，尤为重要的是控制权和剩余索取权。

二、国有企业政企分开的障碍和措施

（一）政企分开的障碍

1、来自于政府作为所有者其目标多元化与企业要求以利润最大化为目标之间的矛盾。政府作为所有者主体承担着许多社会责任，不可能把追求利润作为唯一的或主要的目标。然而，企业要想成为市场主体，必须以利润最大化为目标，积极参与市场竞争，为此，必须在产权明晰的基础上避免政府干预。政府应当放弃所有权职能或将所有权转化为债权，只保留收益权。否则，企业难以摆脱政府的干预，而这又存在使国有企业名存实亡的危险。

2、来自国有企业产权的不可能转让性与企业成为市场主体必须确立法人财产权之间的矛盾。市场经济是一种交易经济，而交易的本质是产权交易。国企成为市场主体，就要确保其法人财产权，成为独立法人，自主经营、自负盈亏。一旦企业破产或被兼并，不仅法人财产权连同所有权都得转让，这时国企的性质就难以保证了。若国企产权不可转让，企业产权交易也就无从谈起，企业就不是真正意义上的市场主体。在实践中也确实存在政企难分的问题。如政企分开在委托代理关系下，政府对其财产失控（企业出现内部人控制），加之各种制度不健全，造成国有资产大量流失。即使在西方国家也存在国有企业政企难分的问题。政企合一是国企的制度特征，西方国家国企的领导人也是政府任命的，国家通常以政企合一作为实现其所有权的方式。

（二）政企分开的主要措施

1、构造国企交叉持股模式，组建企业集团。从近期看，有三个方面的措施：①结合结构调整，在产品结构、技术类似的企业间，首先实行专业化重组，形成单个企业产品结构调整与技术装备结构专业化，若干企业产品结构与技术结构互相补充的局面，这若干企业之间交叉持股，形成横向结合的企业集团，同时集团内部是符合《公司法》规范的公司治理结构。所选择的企业规模不宜太大，否则结构调整工作量太大、难度大；但也不宜太小，否则企业没有发展前途，交叉持股体制难以维持；②选择往来密切、交易相对固定的上下游企业，发展交叉持股，实行纵向一体化，组建企业集团；③已有的企业集团母公司之间可交叉持股，形成内部市场化协作一是稳定股权，二是加强协作与沟通，这对一些地区性企业集团可能更为有用。远期措施：培育大企业、大集团，在企业或集团内部形成若干规模相当的企业之后，总部或母公司的控股或指挥职能逐渐取消，取而代之的是下属企业交叉持股。

2、培养机构投资者，重点发挥银行的作用。通常所说的机构投资者，主要指各种基金组织，如养老基金和保险公司等。他们虽然平时对公司治理不甚关心，主要追求股权的投资回报，但比起“散户”来，有能力也有动力去关心自己投资的公司的治理状况，如他们有能力广泛收集信息并派人员参与股东大会等。尤其当所投资的公司出现重大问题时，机构投资者可以行动起来对公司领导班子进行整顿，这被称作“机构投资者的觉醒”，从原来的“消极股东”变为“积极股东”。有人还提出建立“主银行制”。但是，银行作用的发挥有一个重要前提：即银行有能力、有动力这样做。否则，将会产生更严重的“内部人控制”状况。为此，我们应对银行进行一些基本改革。改革内容包括：①改革银行现有的激励；②加快专业银行商业化过程，建立新的商业银行。

3、改革公司治理结构。①建立工人董事制度，工人董事制度是确保普通职工参与企业所有权分配的制度保证；②改革董事会、监事会；③建立职业经理的选聘、激励和权力制衡机制，使企业家职业化、商品化。

三、国有企业政企分开的难点及对策

（一）国有制客体错位问题

1、任何一种所有制都包含主体和客体，国有制也不例外。所有制主体即所有者，客体则是归主体所有的生产资料和其他财产，即所有物。国有制客体本来是国有资产，但长期以来，在理论和实践中却存在着国有制客体错位问题，即把国家对国有资产的所有权等同于对经营国有资产的企业的所有权，从而把国有企业当作国有制客体。

2、为国有制客体正位。①应当明确，国家对国有资产的所有权不等于对经营国有资产的企业的所有权；即使国家通过一定的途径和方式控制了企业，也不能说国家就是企业的所有者；②国有制客体是国有资产，而不是国有企业；所谓“国有企业”，应理解为企业资产属于国家所有，或者企业占用的国有资产达到某个较大的比例，而不是指企业本身属于国家所有；③关键要改变把企业当作国有制客体的认识和做法，应强化资本归属观念，逐步淡化企业的所有制性质。

（二）国有资本浓度过大的问题

1、在企业总资本中，国有资本所占比重越大，来自其所有权的约束力度也就越大；反之则越小。当企业所含国有资本比重过大时，来自国有资本所有权的约束力度大，政府对企业事务的干预也可能比较多，尽管这种干预是以政府行使所有权的方式出现，但是毕竟不利于充分实现政企分开。

2、通过稀释竞争性领域的国有资本，降低企业所含国有资本比重，就会相应减轻来自国有资本所有权的约束度，从而减少政府对企业事务干预的机会。特别是在非国有独资和控股企业，可以充分实现政企分开。

具体有两种做法：一是国有和国有控股企业吸收非国有资本，包括吸收私人资本、法人企业资本和外资，从而减少国有独资企业数量和降低国有控股企业中国有资本的比重；二是国有资本向非国有企业渗透。

（三）政企之间的官本位问题

1、所谓“官本位”，是指党政机构、企事业单位和其他一些组织均按行政级别来衡量各自的社会地位高低，政府官员、企事业单位负责人乃至社会各界人士均按行政级别或同行政级别挂钩来确定所应享受的经济政治待遇。在“官本位”下，国有企业负责人由政府主管部门当作下属干部来任免，无论政府官员或厂长经理，都有行政级别作为“一般等价物”，可以实行平级对调和易位提拔。行政级别的高低不仅直接决定工资、住房、用车等待遇，而且也是衡量国家机关和企事业单位干部成就大小的基本标志。

2、由于形成“官本位”的原因比较复杂，要完全消除它还有待于社会主义市场经济的全面发展。目前，可以先废除政企之间的“官本位”：①取消各类企业及其管理人员的行政级别，政府公务员和企业经营者应完全脱钩，非经专门资格考核，双方不得对调。②建立一套符合市场经济要求的企业经营管理者业绩考评和奖惩办法。

（四）政企分开的动力不对称问题

1、政府和企业双方密切配合，协调行动。但在经营状况不同的企业，政企分开的动力大小不对称。一般来说，经济效益好的企业对政府依赖性小，希望政府少干预，要求实行政企分开的动力比较足；而主管部门对这类企业则不忍割爱，实行政企分开的动力不足，甚至有阻力。相反，经济效益不好的企业对政府依赖性大，担心政府撒手不管，缺乏政企分开的动力，并存在阻力；政府主管部门对这类企业多视为负担，急于甩包袱，有动力推行政企分开。

2、根据政企双方的不同情况增强动力，减少乃至消除阻力：①要进一步提高对政企分开的重要性和复杂性的认识，政府不能将政企分开当作甩包袱的手段，企业也不应靠政企不分来维持生计。尽管在这个过程中某些主体暂时会损失一定的利益，但最终对社会各方面是有利的。②政府在推进政企分开中应起主导作用，对那些境况较好的企业，要充分尊重和发挥它们的积极性，切实转变政府职能，精简机构，裁减冗员，消除阻力，力争在这些企业率先实现政企分开。③对境况欠佳的企业，需要按不同的情况分类处理。一部分困难企业尚有发展潜力，但目前所处的困境靠它们自身能力难以摆脱，政府确有责任给予帮助；另一部分企业已完全丧失生存功能和发展潜力，对它们不是实行政企分开，而是破产关闭。

四、结语

总之，应当正确理解政企分开，以适当的方式政企分开，分清哪类企业不该分开，哪类企业适度分开，哪类企业完全分开。搞清这些不仅对坚持国有经济的主导作用有十分重要的意义，而且对那些应该成为市场主体的企业，坚决彻底地实行政企分开，从而对加快建立市场经济的步伐也是具有重要意义的。

（作者单位：安徽省煤田地质局第一勘探队）