富兰克林．罗斯福政府沙尘暴治理研究

高祥峪

[摘要]20世纪30年代，美国大平原地区遭受了严重的沙尘暴袭击，富兰克林·罗斯福政府对沙尘暴采取了各项治理措施。本文认为：政府通过治理使沙尘暴地区的部分土地受到保护，降低了沙尘暴的危害，政府的治理措施对40年代初沙尘暴的消失起到了积极作用。

[关键词]沙尘暴，水土保持局，民间资源保护队

20世纪30年代，频繁的沙尘暴袭击了美国大平原地区。它的爆发是美国历史上最严重的生态灾难之一，严重的灾难不但否定了西进运动中美国政府推行的农业发展模式，而且也否定了曾经刺激农场主盲目开发西部的资本主义市场经济。面对沙尘暴造成的危害，美国政府积极应对，推行了一系列治理措施。本文将具体分析这些治理措施并探讨此类措施对40年代初沙尘暴的消失起到了何种作用。

一、沙尘暴的侵袭与罗斯福政府对治理的思考

从1932年起，沙尘暴开始侵袭大平原，此后，在整个30年代，大平原都不断被笼罩在漫天尘埃中，1935年4月14日爆发的严重的沙尘暴使这一天成为：“黑色星期日”。在30年代，沙尘暴的侵袭集中在大平原南部地区，联合报社的记者罗伯特·盖格用一个新发明的词DustBowl来命名沙尘暴地区。该地区包括：“堪萨斯西部的三分之一，科罗拉多的东南部，俄克拉何马的锅把儿区，得克萨斯锅把儿区北部的三分之二，以及新墨西哥的东北部。”沙尘暴地区的外围更广阔：近l亿英亩，约占大平原的1／3。沙尘暴的侵袭不只局限于大平原地区，也波及美国东部，1934年5月的一次沙尘暴从大平原带走了近3千万吨尘土倾倒在美国的东部城市和大西洋沿岸。

沙尘暴对大平原的社会、经济发展造成了巨大损害，甚至对居民的身体健康造成威胁。沙尘暴迫使部分居民离开大平原成为生态难民，约翰·斯坦培克在其著名的小说《愤怒的葡萄》中塑造了难民们离开沙尘暴地区向加利福尼亚迁移的艺术形象：约德一家。1933年到1935年的沙尘暴迫使约1.6万名沙尘暴地区的居民迁移并定居在加利福尼亚，沙尘暴不但驱赶难民们离开，而且对大平原的农业生产造成了毁灭性打击，在1935年：“3月底，一场新的沙尘暴席卷了南部大平原，毁掉了堪萨斯一半的小麦作物，俄克拉何马的四分之一，以及内布拉斯加的全部——500万英亩全部被吹光了。”漫天飞扬的尘土不仅埋葬了小麦等农作物，也引发了呼吸道的疾病，在1934年，堪萨斯西部的四家医院接收遭到严重呼吸道疾病折磨的病人115人，其中死亡15人，在1935年，则接收到病人233人，其中死亡33人。

沙尘暴以其巨大破坏性引起了联邦政府的注意，罗斯福认为：沙尘暴是大自然对浪费土地资源的警告，并进一步意识到：“洪水、干旱、沙尘暴清楚得表明：自然不允许人类继续违反它的规律。”罗斯福把沙尘暴视作大自然的警告，认为人类应该顺应自然规律。这种危机意识是联邦政府治理沙尘暴的指导思想。罗斯福于1936年成立了大平原干旱地区委员会调查此事。委员会经过调查，于8月27日提交了一份报告。该报告重视罗斯福对沙尘暴起因的判断：“我们假设：曾经流行的定居模式和发展模式代表了文明通常的发展方式。但可能在这个降雨量相对较小的区域，从国家比较湿润的地区带来的耕作方式，并不能很好地适应这个地区现在的自然条件。”委员会在考察了干旱地区的自然条件与经济状况后，提出了一个长期治理项目，力图在该地区建立稳定的农业经济。委员会把沙尘暴的起因归于误会：不适当的耕作方式与大平原恰逢其时的降雨周期的巧合嘲。对开发者并没有更深入的追究责任，也未触动刺激过度开发大平原的经济根源即：资本主义市场对利润的盲目追求。

二、罗斯福政府对沙尘暴的专项治理及效果

针对沙尘暴的肆虐，罗斯福政府立即展开行动，积极介入地方事务，采取了一系列针对沙尘暴的专项治理措施。

1、联邦政府资助起垄计划

由于干旱，土壤失去水分和固定土壤的植被而散成颗粒，此时，大风带动土壤颗粒形成沙尘暴。在土地上对着风向挖出垄沟可以阻碍大风带动土壤颗粒并吸收水分，这就是起垄。1935年春，联邦对农场主为防治沙尘暴采取的起垄行动给予了财力支持，堪萨斯州、得克萨斯州锅把儿地区和新墨西哥州分别收到25万美元、50万美元、40万美元。1936年，国会为此拨款两百万美元，堪萨斯州的42个县、科罗拉多州的21个县、新墨西哥州的17个县、俄克拉荷马州的6个县、得克萨斯州的25个县分别得到50万美元、53万美元、25万美元、22万美元、50万美元。“这两百万美元中有1422591.53美元在1936年春被花费。余额被保存到政府的财政上用于来年春季。到1937年6月底；1853948.28美元被花费在了8028642英亩的起垄上；另外，农场主个人出资治理了1903025英亩土地”。起垄取得了积极的效果：“除堪萨斯州外，各州报告因为该项目，防范风蚀的条件得到了‘极大的改善。”2、种植防护林罗斯福一直对植树抱有浓厚的兴趣，早在1933年8月，罗斯福就曾询问在“中央地带的西部边缘”种植防护林的花费问题。罗斯福政府认为：种植防护林可以降低风速，影响水分的蒸发，而水分蒸发的减少有利于农作物的生长，因此它可以防治干旱。在罗斯福的初步设想中。防护林应该位于沙尘暴地区的东部，而且是南北走向。在后来的种植实践中，防护林的走向被改变：“事实上，种植走向通常是东西方向——为了顺应当地的风向。

国会对该项目持冷淡态度，拒绝给该计划拨款，因此，防护林的种植在公共事业振兴署的资助下运行。联邦政府努力争取农场主对该项目的支持，1935年项目正式运行时，联邦政府承担重要开支；1936年，政府与农场主几乎平摊开支；1937年，农场主承担约60％的开支，1938年，农场主继续积极支持该计划。到1940年，农业部的官员认为：“可以有把握地讲，大草原地区大部分人已经接受了该计划，并且对它的发展抱以非常浓厚的兴趣。”

到1942年，当防护林计划结束时，“在沙尘暴地区的州中：堪萨斯、俄克拉何马和得克萨斯分别拥有防护林：3540英里、2994英里、2042英里”。1944年，沙尘暴地区防护林的平均成活率为58％。种植防护林投资大，收益周期长，直到50年代，防护林才发挥显著作用。虽然防护林对30年代的沙尘暴防治作用不大，但在一定程度上，它可以阻止沙尘暴向东扩展。3、土地收购与人口再安置为使该地区社会经济与生态环境相适应，联邦政府直接收购贫瘠的土地并重新安置人口。1934年秋，联邦开始执行农业调整署的相关收购土地的政策，联邦在科罗拉多的奥特罗县南部、新墨西哥的哈丁县、堪萨斯的墨顿县分别收购了153278英亩、63765英亩和52364英亩。1937年7月，《琼斯——班克黑德农场租佃法》

促进了收购，到1940年2月，收购才结束。联邦政府“从1935年起，以每英亩平均3.56美元的价格购得近一百万英亩贫瘠的土地。尽管其中25万英亩仍然遭受风蚀，35万英亩已经恢复为牧场并出租给牧场主”。政府对收购的土地进行植草活动，但植草花费了15年的时间。虽然植草活动的收益周期长，但政府通过收购活动，毕竟使部分土地退出了生产并向生态稳定的方向转化。农场主只有维持农场经济多样化并自济自足，才有可能停止对土地的滥用并有能力从事治理沙尘暴的各项工作，所以，联邦政府先后通过人口再安置署、农业保障署，援助并指导农场主经营土地。人口再安置署给予农场主贷款援助，到1936年8月中，得克萨斯锅把儿地区、科罗拉多东南部、堪萨斯西南部、俄克拉荷马锅把儿地区、新墨西哥分别得到收到了3万美元、5万美元、3.5万美元、4.7万美元和10.9万美元。在农业保障署的帮助下，1940年南部大平原有400个改组的农业单位。人口再安置署的经济目标是使小农场主得以在经济上自足，而大平原地区的农业开发在当时却被深深地卷入了商品市场，大规模开垦是市场趋向，自给自足只是在经济大危机的情况下，农场主的坚守状态并不能持久，连大平原干旱委员会都认为大平原地区的农业生产是自然投机与经济投机的结合，虽然有如上缺陷，但联邦政府毕竟收购了部分土地，安定了部分在生态适应性上更成功的农场，对改善该地区的生态环境做出了实质性贡献。

三、改革政府机构，治理沙尘暴

罗斯福在上台之初便致力于保护美国已经受到损害的自然资源，先后成立了民间资源保护队、土壤侵蚀局从事资源保护工作。这两个机构分别对沙尘暴的治理做出了重大贡献。

1、民间资源保护队

1933年3月31日，国会通过了“为救济失业或其他目的而修建有用的公共工程”的法案，成立了民间资源保护队。罗斯福政府成立保护队有双重目的：为失业的青年提供就业机会，保护已经受到损害的自然资源。可见：保护队成立是反经济危机与反环境危机的结合。保护队在农业部、内务部的指导下从事具体的资源保护工作，在防止土壤侵蚀方面，它先后与土壤侵蚀局、水土保持局在全国范围内展开否作，提供人力支持。南部大平原的水土保持工程由指挥部设在阿马里洛的新第六区办公室负责，领导人是霍华德·H·芬尼尔，到1942年，芬尼尔花去了近1100万美元，前期大部分花费用于示范性工程，共有26个占地956000英亩的受管理的地区，由他指挥25个营地的民间资源保护队负责。保护队作为政府直接调动的资源保护力量，发展了水土保持局的示范工程，但资源保护是一项长期任务，需要政府的长远规划和持续的人力、物力投入，而存在了9年多的保护队是暂时性的投入，使资源保护工作的运行建立在不稳定的基础之上。

2、土壤侵蚀局、水土保持局、水土保持区

1933年10月，政府成立隶属于内务部的临时机构土壤侵蚀局，它在全国范围内从事水土保持的研究工作，“到1934年4月，共建立了24个示范项目”。1935年，国会完全认识到沙尘暴的严重性，通过了《水土保持法》，认为：“……在农场、牧场和国家的林业用地内浪费土壤和水分，造成土壤侵蚀，这是对国家福利的一种损害，至此宣布：国会的政策是为控制和防止土壤侵蚀提供永久的支持……”该法案把土壤侵蚀局变为常设性国家机构——水土保持局，同时由内务部转入农业部。在实践中，水土保持局发现：劝说农场主保护水土的示范工程的影响很少超出15英里。必须采取进一步的行动，有必要把地方的积极性调动起来，让地方政府处理地方问题，方法就是建立水土保持区。

在1936年，农业部已经制订了一部《标准的州水土保持区法》(“A Standard State Conservation Districts Law”)，罗斯福政府鼓励州的立法机构通过它并在地方建立水土保持区。在水土保持区，由于“联邦政府不是和许多单个的农场主合作，而是将和负责的公共机构合作”。所以，水土保持区简化了政府的合作对象，明析了合作关系。土地占有者必须联合采取行动，治理应依据土地的自然性质而不被所有权所阻碍，水土保持区为农场主之间开展合作提供了组织形式与手段。水土保持区是由地方建立并隶属于州的机构，但联邦对此机构也有影响。水土保持区的成立是水土保持局对自身工作局限的弥补，并把保护工作扩展到具体的地方领域。水土保持区在适当的地理基础上协调土地使用关系，对农场主财产的使用权进行了规范。该法令并未动摇所有权，水土保持区的实际决定权保留在联合的农场主手中，农场主们的行动体现了自愿与合作原则。本质上，农业部、州等机构提供的是技术指导与管理。水土保持区使农场主们在使用土地时能照顾彼此之间的利益，共同治理沙尘暴。到1940年夏季，新第六区共有占地1900万英亩的37个水土保持区，约覆盖了沙尘暴地区的1／5。

四、罗斯福政府的其他有利于沙尘暴治理的政策

罗斯福政府的救济政策和《泰勒放牧法》的出台虽然不是直接针对沙尘暴的治理措施，但其实施客观上有利于沙尘暴的治理，可视作政府对沙尘暴的间接治理措施。

1、《农业调整法》

罗斯福政府在1933年5月出台了《农业调整法》，农业调整署负责相关事宜。“在农业调整署的协议指导下，一个农场主必须把他耕作的总平均亩产量的15％退出生产，以他在过去三个连续耕种季节的平均耕作亩数作为计算基础”。

到1934年底，大平原得克萨斯锅把儿地区28个县的农场主共收到近750万美元。农业调整署对玉米、生猪也有减产补贴，例如：在1934年7月到9月，大平原得克萨斯锅把儿区46个县的农场主收到超过278486美元的补贴。法定补贴的前提是把15％的土地休耕，以减少农作物产量，大平原恶劣的自然条件已使土地生产大幅度下降，联邦政府实为天灾支付补贴。在实践中，罗斯福认识到需要一个长期稳定的农业政策，于1936年3月出台了《土壤保持和家畜分配法》，该法案鼓励农场主从种植损害土壤的农作物转向种植保护土壤的农作物。联邦政府对农业生产的要求，不仅要在经挢上是稳定的，在生态上也须是稳定的，为此，联邦政府采取了更积极的经济鼓励手段，调动农场主进行保护土壤的生产。1937年春，农业调整署有一项紧急风蚀控制项目，该项目不但对农场中的转产部分加以补贴，还对农场主控制风蚀的努力给予补贴，“沙尘暴区的农场主每英亩可因等高耕作获得25美分”。

救济资助了农场主，保持了沙尘暴地区的社会安定，为治理沙尘暴政策的开展提供了物质基础和社会基础。

2、牲畜收购

1934年5月中旬，联邦成立干旱救济署负责牲畜收购。收购“所付的款项分为两类——利润和收购款。所有者或抵压品留置权所有者得到收购款，它可以满足抵押

借款的要求。利润归生产者所独有，使他支持将来的产品控制计划。”1935年初，收购结束。堪萨斯州的沙尘暴地区的牧场主、科罗拉多的生产者、俄克拉荷马州的牧场主、得克萨斯州的生产者分别得到：4529347美元、1683219美元、1128395美元和3541240美元，新墨西哥州沙尘暴地区的县得到2278259美元。

联邦从反经济危机的角度治理沙尘暴，对牲畜的收购不是从根本上削减牲畜数量，而是购买次品牲畜，帮牧场主保留良好的牲畜。对牲畜的收购与《农业调整法》在本质上都一样：救济与控制生产，使牧场主和农场主一样得以维持下来。3、《泰勒放牧法》1934年6月，美国政府出台了《泰勒放牧法》，由内务部长对全国不超过8000万英亩的公共牧场进行保护，建立放牧区，决定放牧牲口的数量以及何时放牧。大平原地区干旱委员会认为应加强放牧区间的合作：“无论如何，合作的原则应该被激起与鼓励，特别适用于地方的问题与需求。《泰勒放牧法》在国家的森林里和在州的土地上的放牧法规定应该被指导，用以明确地激励合作放牧联合会的形成。合作的放牧区应该被协助，以防止在他们的牧场上过度放牧，应该被公共购地项目所协助，以扩大他们的牧场。”该法案提供了一种便于牧场合作的设想，代表了一种有效调节利用土地的思想，间接便利了沙尘暴的治理。

联邦政府治理沙尘暴有两个特点：一是治理政策覆盖面广，多层次配备；二是把反经济危机与反自然危机的政策相结合。联邦政府在治理中起主导作用，宏观调控沙尘暴地区的治理行动，州与地方政府积极配合，使治理措施落到实处。反经济危机的政策推动了资源保护工作的开展，反自然危机的政策则缓解了经济危机，二者相辅相成，共同发展。

联邦政府的救济有利于农场主固守在沙尘暴地区，使大平原不至于变成经济荒漠，为政府治理沙尘暴提供了社会基础和经济基础；政府通过拨款、保护水土的示范工程和水土保持区为农场主治理沙尘暴提供了资金、技术和组织支持，使农场主积极参与治理并使治理措施落到实处；政府种植防护林和收购了部分土地则改善了该地区的生态环境。

总之，政府的各项治理政策使沙尘暴地区的部分土地处于受保护状态，把沙尘暴的危害降到了最低，对沙尘暴的消失起了积极作用。

【责任编辑倪金荣】