透视美国的游说政治

吴 旭

熟悉美国政治运作的人，对于其两党轮替、三权分立、总统选举等架构和运作模式，大概都能够说出些道道来。可是，要是说到美国“游说政治”的根底和内幕，大多数人恐怕都既不“知其然”，也不“知其所以然”。如果把美国的政治体系比喻为一部车的话，那么各个政府部门无疑是这部车的发动机，车轮，传动轴，离合器等重要部件；而金钱和民意，或者更形象地讲，财气和人气，则是保障和推动车辆正常高效运转的汽油和润滑剂。这里面，那些无所不在、无孔不入的各大游说团体，政治掮客机构和政府公关代理人，恰恰是那联接各个主管职能部门、保障油路顺畅的联动齿轮和磨合装置。

在英语里，游说(dobby)一字原是名词，字面意思是指“过道”或是“走廊”。从美国内战时期开始。因为不断有各州各地的利益团体聚拢到首都华盛顿，专门等待在议会或政府办公机构的走廊里，希图通过与议员或政府官员的短暂晤谈来拉拢关系，影响决策，因而“走廊”这一政治游说地点，反而成了独具美国特色的“游说政治”的代名词。想当初，美国的建国之父们为了摒除金钱对于权力的侵蚀和影响，煞费苦心地把合众国的首都，选在了远离当时经济金融中心的一片沼泽地里。谁想200多年过去后，不仅首都华盛顿早已今非昔比，当年那些只能站在走廊里苦苦等待的说客们，如今也已经登堂入室，坐拥翻云覆雨的决策影响力了。

在首都华盛顿的中心，离白宫和国会山只有几条街，坐落着一条享誉盛名的“K大街”。沿着这条横贯东西的大道两侧，密密麻麻聚集着多达上千家的公关公司、游说机构以及各类代言人团体。虽然铭牌各异，称谓不同，但透过那虚掩的门禁、遮阳的百叶窗，仿佛能看到三五成群的职业说客、公关专家们，或高谈阔论，或穿针引线，搭建着一条看不见的权力延伸线。据最新的统计数字，在华盛顿联邦政府部门正式注册的职业“说客”，“掮客”，现在有多达3.5万人；另外还有超过2500家专职游说公司，更不用提那成千上万的各类游说客户了。以营业收入排名第一的帕顿·博格斯公司为例，其2008年的游说收入约达4000万美金，有超过300家固定客户，其中既有像沃尔玛特，索尼公司，甲骨文软件等跨国公司，也有像里士满镇政府，儿童肿瘤基金会，甚至包括像俄克拉荷马大学，威斯康辛大学等非赢利或公益机构。排名第二位的卡西迪公关公司，也算是“大名鼎鼎”了；1996年，就是通过卡西迪公司的直接斡旋牵线，台湾前领导人李登辉实现了首次访美，给当时的中美关系投下了一颗重磅炸弹。从1998年至今，卡西迪的整体游说收入达到令人咂舌的3亿美金。

俗话说，受人钱财，替人消灾。说客们又是如何替客户消灾解难的呢?在美国的政治运行图谱里，行政、立法、司法三权分立，似乎各司其职，互不干涉；但选举政治的内核实质，其实是各个利益集团之间定期的实力对决和利益重组。这里的实力对比无非包括两方面：一是财力，一是人力。无论是总统候选人还是其依附的党派，无论是参众两院议员还是各州的政府阁员，都需要大量金钱来支撑那每几年一度、耗资巨大的竞选“烧钱比赛”；同理，没有一定规模的选民团体来站角助威、追随拥戴，再宏大神圣的施政理想也只是镜花水月，无所依托。于是乎，说客们的政治杠杆作用马上显现出来了。通过组织名目繁多的筹款活动，说客们把“财神爷”和手握权力的“寻租者”请到同一个台面上，互通有无，各得其所。另外，因为代表着各式各样的利益团体，职业说客们肩负着在立法和行政部门推进客户利益和权益的职责。为了使“下情上达”，游说机构利用各种名目由头，组织听证会、发布会、研讨会，以民意民情为筹码，影响议员立法和行政部门的政策执行过程。在过去的20多年中，随着游说活动专业化、职业化、信息化程度的不断提高，游说行业也从过去半遮半掩、含含糊糊的灰色地带，一跃成为公众瞩目、不容或缺的高级政府公关门类。特别是在布什执政的8年时间内，因为其一贯支持照顾大企业、大财团的政策立场，加上其内阁成员们深厚的商业企业背景，更为游说团体们提供了一个大展身手的舞台。在克林顿任期时。美国2000年全年的游说费用大约是15.6亿美金；到了2008年，这个数字火箭般窜升到了每年33亿美金。2008年中期开始的这一波经济衰退，几乎冲击了美国每一个行业和门类；但是，游说行业却基本未受影响，俨然是一支独秀。今年3月份，当美国的联邦政府经济振兴计划刚一通过，财政部和议会参众两院的拨款委员会门前立刻车来车往，门庭若市；各路游说人马你方唱罢我登场，找关系，卡位置，都想从这几千亿的大蛋糕上分一块。

随着游说活动在政府决策和立法过程中的作用越来越彰显，其负面影响和各种政治丑闻也越来越多。首当其冲的，当然就是权钱交易。如果按行业来划分，在过去的十年里，排列美国游说投入前两位的行业分别是，金融保险房地产业(37亿美金)，以及医疗制药行业(35.5亿美金)，平均每年投入都超过3亿美金。他们游说的重点，涉及联邦税收的减免，放松或者废除有关的法规限制，增加联邦政府拨款、补贴等等。而这两个行业。恰恰又是美国这一轮经济危机的始作俑者。过度松弛的金融和保险法规，直接助长了房地产业以及房屋信贷的泡沫式膨胀；而昂贵不合理的医疗保险体系，更是使得美国一般的商业企业不堪重负，使得低收入的群体没钱看病。奥巴马2008年竞选时的一个重要口号，就是要把游说集团的影响，从华盛顿的政策决策环节中剔除出去。

如果上面这个“权钱交易”的例子还比较隐晦的话，斯迪芬·派恩明码标价兜售美国政要私人会面的举动，则是完全赤裸裸的不道德交易了。派恩曾是美国一个参议员的属下职员；在2008年时，除去在美国国土安全顾问委员会中任职外，他还是一家私人游说公司的老板。2008年7月，英国《泰晤士报》一名记者，冒充是一个亚洲流亡政客的代理人，向派恩的游说公司询价：花多少钱才能和美国的现任政要会面?派恩的答复是，“具体的费用现在不好说，但应该在60万到75万美金之间；至于谁能够出面，切尼(当时的美国副总统)有可能，但国家安全顾问(史蒂芬·哈德利)绝对没问题；国务卿赖斯博士也可以；这些高级官员都可以接待你的客户，讲一些正面的评价。”这副口吻，俨然把美国的一班政要玩弄于股掌之间。

美国游说政治中另一个无法割除的痼疾，就是所谓的“旋转门”现象。无根无脉的说客们，要想打通各种政府关节，使用行贿收买等不合法手段似乎在所难免；但是，对于卸任退役的政客们来说，这一层麻烦就完全可以省却了。每一届的政府更迭，特别是涉及党派轮替的改选后，那些前朝的臣子们刚刚走出国会、国防部的公务大门，往往转身就折进了“K大街”上各种游说机构的“私务”大门。头衔一换，名头一改，原来的国土安全部部长助理，摇身一变成了卡西迪公关公司负责安全防务游说的高级主管；原来的参议院外交委员会的资深议员，现在成为了某个外国机构的政府公关代言人。合作的双方自然心照不宣，一方需要关系和桥梁，一方提供人脉和影响。这种把游说机构当成“权力提款机”的情况，如今在华盛顿的政治博弈中非常普遍和稀松平常。美国非政府研究机构“公民分析组织”的一项统计显示，从1998年到2005年，在198名从美国联邦众议院离职的议员中，85人(43％)成为了职业说客；至于那权力更大的参议院，在36个退休离职的参议员中，18个(50％)成为了职业说客。像前美国众议院拨款委员会的主席，还有前美国共和党全国委员会的主席，都是在离职后马上注册了自己的游说公司，转身向原来的老同事或下属作起了游说工作。当然，这种“继续发挥的余热”也是要按质论价的；如果是有一定政治运作经验的前政客助理，改作职业说客后，那么年薪能涨到20万到30万美金不等；如果要是重量级的党派领袖或是内阁要员，那一年的游说年薪更可以高达二至三百万美金。

为控制院外游说机构对于政治决策的负面影响，美国的国会也曾通过了一系列相关的法案；但就效果而言，往往都是雷声大，雨点小。比如像1995年公布的“游说改革法”，就特别明确规定了“说客”的专业身份和活动范畴，并明令禁止金钱利益等因素介入政治决策。按照规定，说客们不能通过豪华宴会，赠送高贵礼品(任何超过50美金的礼品)，或者安排特殊度假旅游服务等，来贿赂收买政府官员。其后通过的“游说公开法案”和“外国代理人注册法案”，更明确规定了国外机构在美从事游说活动的各项限制和条例。但是，上有政策，下有对策。何况那些制定政策的，往往又都是未来对策的执行者。2007年11月26日，美国资深的共和党参议员，前多数党领袖川特·劳特，突然宣布将在年终前辞去自己的参议员席位。在公开的记者发布会上，劳特脸上满是壮志难酬的无奈，并频频表示“自己的辞职完全是出于对目前参议院内政党争斗的心灰意冷。我需要留下时间做点其他的事情。”做些什么呢?有明眼人指出：参议院刚刚通过的一项行为自律条例中要求，所有退休的参议员都必须要等待两年以上，才能接受与游说有关的工作。但是，这—规定的有效起始日期是2007年12月31日。也就是说，劳特宁肯早两年辞去现在的参议员职位，也不愿意错过“职业说客”这一趟末班车。美国“说客政治”的强大吸引力和感召力，由此可见一斑。