从主体功能区建设审视西部城镇化发展

张　沛　段禄峰

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

内容摘要：21世纪我国城镇化将进入加速发展的关键时期，但不同区域的发展差异很大。“十一五”规划纲要中提出主体功能区的概念,目的是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

关键词：城镇化 主体功能 西部地区

城镇化是农村人口和各种生产要素不断向城镇集聚而形成的经济结构、生产方式、生活方式以及社会观念等向城镇性质演变的过程。21世纪我国城镇化将进入加速发展的关键时期，但西部地区经济根基薄弱，土地及生态环境的承受能力有限，短期内无法改变西部的高寒气候和山石地质构造，无法改变人口及城镇地域分布的不平衡，这导致即使国家重点建设西部却拉动作用不大的事实，因此根据西部地区鲜明的城镇化发展特性，因地制宜地制定城镇化发展战略至关重要。

2006年3月十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，第一次提出了主体功能区的概念，目的是逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

西部地区城镇化发展现状及面临的制约因素

2006年，我国城镇化率已达43.90%，而西部地区只有35.72%。受历史原因和自然地理条件限制，西部地区城镇化水平相对较低，区域城镇布局很不平衡；城镇体系有断层，大城市数量相对缺少，中等城市的人口规模偏低，小城镇基础设施薄弱，城镇布局比较分散，没有形成实力强大的城镇连绵区，这与东部沿海地区形成了很大的差异。

长期以来，西部地区在城镇发展中对生态环境重视不够，甚至是以掠夺性开发利用资源、污染破坏生态环境为代价发展经济。现阶段，许多城镇的经济增长仍然没有摆脱粗放型增长模式，高投入、高消耗，低效率、低产出，追求数量而忽视质量的增长方式给城镇的可持续发展带来巨大压力。当前对于西部城镇发展来讲，最大的挑战是自然资源和生态环境。因此，西部地区决不能走大规模蔓延式的发展道路，应根据城镇化的发展规律及现阶段社会经济状况，考虑如何走节约土地、水、矿产、能源资源的集中型城镇化道路。西部地区城镇化可持续发展面临的制约因素主要有：

基础教育滞后，城镇化进程缓慢。基础教育在西部地区严重滞后，导致在劳动力市场上缺乏竞争力，在城市里找不到相对稳定的工作，失业率高。

特色经济不突出，优势产业不明显。较低的工业化水平决定了较低的城镇化水平，面向腹地区域的贸易、信息、金融、教育、科技、文化等方面的服务功能还相当薄弱，缺乏支柱产业和主导产业支撑。

大型城市少，城市功能薄弱难以承担快速城镇化进程。西部地区不少中小城市实际上只是一定区域范围内的行政中心，缺乏较强的市场经济功能，这既不利于市场经济的发展，也不利于城乡经济协调。

城市规模与空间分布受到复杂地形条件的影响。广泛分布的山区、丘陵、戈壁和荒漠等常会阻碍西部地区城镇化过程的顺利进行，影响了城市的空间集聚功能。少数民族地区城镇化发展面临尴尬境地，传统的农牧资源、文化资源优势得不到发挥。

城市体系缺乏明确的规划，城镇化可持续发展缺乏合理的制度保障。在城镇化过程中，大部分城镇规划严重滞后，基础设施建设不完备，在经济社会发展面前显得被动；各主要中心城市、主要的城市带和城市群缺乏定位，盲目发展问题严重。

西部地区城镇化可持续发展的政策建议

（一）统筹城乡发展，继续推进我国城镇化进程

近年来，虽然西部城镇化发展速度很快，但仍然有很大的发展空间，现阶段要不失时机地实施城镇化战略，提高城镇化水平。加强农业基础地位，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局；实施积极的就业政策，加强农村富余劳动力转移就业培训，提高人口的素质和技能，多渠道转移农民就业。

空间规划既确保城乡保持不同的空间形态，又要注重城乡享受大致相当的公共服务。全面建设小康社会的难点在农村和西部地区，要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设。

（二）全面贯彻落实科学发展观，重视城镇化发展质量

在土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展构成制约的情况下，西部地区要坚持科学发展观，加快改革开放步伐、科技教育发展和人才开发，充分发挥资源优势，大力发展特色产业，提高优势领域的竞争力，增强自我发展能力，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道上来。

西部地区空间资源稀缺，在发展经济、调控经济社会运行时，没有树立承载能力的理念，导致空间资源分布与经济活动、人口居住的空间分布不协调。要根据资源环境承载能力和发展潜力，明确区域功能定位，优化开发区和重点开发区承担人口、发展经济的任务，限制开发区和禁止开发区承载保障生态安全的职责。对于生态环境脆弱区域要遵循“保护优先、适度开发”的方针，因地制宜地发展本地资源环境可承载的特色产业，引导人口资源平稳有序地转移到重点开发区和优化开发区域，缓解人与自然关系紧张的状况。

（三）建立完善的城镇体系，促进城镇化健康发展

建立完善的城镇体系，坚持大中小城市和小城镇协调发展，是我国主体功能区划与建设的重要内容，是提高城镇化发展水平的真正体现。但是大中小城市和小城镇协调发展并不是空间布局的均衡发展，也不是对不同级别的城镇发展平均用力。

在我国的城镇发展政策中，长期以来渗透着城镇布局和城镇发展的均衡论思想。在政策上更加强调对于西部地区、经济落后地区增加城镇建设的力度，在城镇化战略上表现为“低效的对称”，而很少考虑到自然基础、地理区位、发展阶段和生态条件的差异等对于城镇格局和结构的影响。西部地区多高山荒漠，气候干旱寒冷，所以人烟稀少；东部沿海地区多平原和低山丘陵，气候温暖湿润，所以人口稠密。城镇布局与人口布局、经济发展水平呈正相关关系，东部地区相对密集，西部地区相对稀疏的城镇空间分布是我国经济社会发展和自然选择的结果，苛求西部地区城镇空间密度的增加，既不具可能性，也有碍于加快城镇化进程。对于人口分散、资源环境条件较差的西部地区的某些区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。

打破均衡思想，构建大中城市。西部地区城镇化刚进入诺瑟姆S型曲线的中期阶段,还是应以发挥集聚效应为主，着力构建大中城市。我们必须要考虑到地理基础、发展阶段和环境条件差异，实行非均衡、非对称、非线型的城镇发展格局。西部地区城镇化战略的重点不是追求城镇地域分布的均衡，而是依托原有城镇基础，在少数条件相对较好的地方形成较大的人口集聚核心，集中人力、物力、财力加强基础设施建设，重点培育大中城市，大力促进新兴中等城市的崛起，使之成为经济发展中心，带动地区经济的发展和城镇化的步伐。

可以考虑在西部边境地区发展中心城市，增强区域辐射能力，尤其是利用边境开发和重大项目开发这两个热点，迅速形成口岸型城市和城镇，通过人口和经济活动空间分布的大调整，形成与生态环境相适应的城镇布局模式。

重点突出，相对集中地发展小城镇。小城镇的发展应当重点突出，因地制宜，相对集中，形成规模。城镇化不能依靠行政性措施，而应充分发挥市场机制在人口向城镇迁移、要素向城镇集聚以及城镇内部结构调整和外部扩张等方面的基础性作用。

西部地区小城镇发展不能一哄而起，小城镇建设要规模适度、增强特色、强化功能，充分吸取东部地区由于乡镇企业发展的分散化而造成的小城镇发展的粗放式和成本高的教训，加快小城镇基础设施建设步伐，不断完善各项设施的配套水平，强化小城镇集聚产业的功能，增强小城镇对农村人口的吸纳能力。西部地域辽阔、民族众多，不同民族有着各自特色鲜明的文化，需要我们倍加珍惜和爱护，小城镇的居民大多来自同一地区、民族，有着相同的文化背景，通过发展小城镇，既能实现城镇化的目标，又能满足文化的多元发展。

（四）实施城乡建设法，完善有利于城镇化发展的制度和政策

改革户籍管理制度。西部地区许多城市严重缺水，对于自然地理和气候条件极度恶劣的某些区域，可考虑城镇化移民政策，以利于我国的生态环境的保护。鼓励优化开发区、重点开发区根据当地经济社会发展的需要及综合承受能力，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，引导限制开发区、禁止开发区的群众自愿平稳有序转移，变地区脱贫致富为人口异地安置致富。

完善用地制度。稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场；适度规模经营，为农民向城镇流动创造条件；完善社会保障体系，剥离土地的经济功能和社会保障功能，解决农民离开农村进入城镇的后顾之忧。

加大财政转移支付力度。推进形成主体功能区就是坚持以人为本，通过中央和地方政府的纵横向财政转移支付，缩小地区经济发展差距，使限制开发区、禁止开发区的人民享有的公共服务和生活水平与其他区域大体相当。财政转移支付政策也可看作优化开发区、重点开发区生产污染的支付成本或向限制开发区和禁止开发区购买生态财富这种公共服务的支付手段。

改变政绩考核体系。长期以来，中央用相同的GDP总量指标衡量不同行政区的成绩，对于大面积属于限制开发区和禁止开发区的西部地区必须改变现有政绩考核制度，加大社会发展、教育、医疗、公平程度、生态环境等非经济因素在政绩考核中的权重，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价，实现人口、经济、社会与生态环境的协调发展，努力把西部地区建设成为一个环境优美、人民安居乐业和长治久安的和谐新区。

实施城乡建设法。西部地区城乡建设中无序规划、盲目开发、毁坏资源环境现象比较普遍，一些地方对建设规划随心所欲、朝令夕改，极大地影响了城乡的发展潜能和城镇化的健康发展。制定实施城乡建设法，对遏制当前城乡建设中存在的突出问题，加强城乡建设与管理，将发挥重要的作用。

结论

城镇化的健康发展是解决“三农”问题，构建和谐社会的重要保障，全面建设小康社会的难点在农村和西部地区。由于自然基础、发展阶段和生态条件的差异导致城镇化发展与其它地区呈现出较大的非均衡性，西部地区需要实行不同的区域城镇化政策。主体功能区规划为西部地区未来城镇化的健康发展指明了方向，是贯彻科学发展观、构建和谐社会的重要载体，是城镇规划和发展的指导原则，是区域开发的新思维。

参考文献：

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