中国农村反贫困的制度变迁

陈春华　刘仕俊

中图分类号：F327 文献标识码：A

内容摘要：建国以来，尤其是改革开放以来，我国农村的反贫困取得了巨大的成就，但是目前面临的贫困问题依然严峻。从国家与制度变迁的理论视角，城乡二元格局的不平等机制、国家与农民关系的变迁以及中央与地方权力的重构问题是制约当前我国农村反贫困的关键。因此需要建立合理的公共财政扶贫机制；建立健全城乡社会保障制度；建立合理的信贷扶贫体制；发挥民间组织在扶贫中的作用。

关键词：农村 反贫困 制度变迁 措施

我国反贫困现状

我国政府的反贫困始于新中国成立。改革开放前，传统的计划经济体制在抑制人们两极分化，共同承担贫困风险，有效缓解人们绝对贫困化状况等方面，取得了最大限度的社会效果；但它同时也造成了我国社会整体的长期贫困化。改革开放以来，我国开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发， 20多年来，中央财政安排专项扶贫资金由1980年的10亿元增加到2004年的122亿元，累计达到1147.8亿元。经过30年的艰苦努力，我国的扶贫开发取得了巨大的历史性成就。世界银行指出，大规模脱贫是我国改革开放以来最大的成就之一。

然而，我国目前面临的贫困问题依然严峻。主要表现为：贫困发生率虽然降低到2.5%，但至2007年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口还有2000余万；减少贫困人口的速度明显趋缓。20世纪80年代，全国农村贫困人口年均减少1370万， 90年代年均减少620万；进入21世纪年均只减少150万；贫困人口与其他人群收入的差距在扩大。从1992年到2004年，贫困人口的收入上限与一般农民的收入差距也从1∶2.45扩大到了1∶4.39，贫困人口的弱势地位更为突出。本文拟从制度经济学代表人物诺斯的国家与制度变迁理论的角度，来诠释中国农村反贫困的历史变迁和制度变迁中出现的一些困惑，尝试从这些问题的背后寻找到贫困的真正根源，并提出有关政策建议。

诺斯的制度变迁与国家理论

新制度经济学认为，要解释长期制度变迁，国家理论必不可少。道格拉斯•C•诺斯在其所著的《经济史上的结构和变革》一书中，提出了一个在经济学界影响颇大的国家理论，其主要观点如下：

国家是制度及制度变迁的主要供给者。诺斯认为，国家之所以是制度及制度变迁的主要供给者，就在于国家与其他制度和制度变迁供给主体相比有暴力方面的比较优势，而且必须由国家统一掌握暴力，也只有这样，国家在提供制度时才可以有效解决“搭便车”问题和带来规模效应。

国家给社会提供制度并进行强制性制度变迁的动机是为了取得收入。诺斯指出：国家及其统治者也是“经济人”，也追求福利和效用最大化，他们之所以愿意提供制度或者进行制度变迁以弥补制度供给不足完全是从自己利益出发的。

国家在提供制度的过程中，由于其目的（统治者的租金最大化和社会产出最大化）常常会发生冲突，因而，统治者也往往不愿意改变低效的产权制度。诺斯从两方面解释了这种现象产生的原因：改变低效的产权制度、建立高效的产权制度需要高昂的交易费用（指监督费用和支付代理人即各级官员的费用）。这两项费用往往会损害统治者的短期利益，这就使得低效的产权制度难以得到改变；由于不同利益集团的冲突，国家在某些程度上是不同集团的集合体，统治者就是这些不同集团利益的均衡者。作为均衡者，制度安排的选择并不完全取决于效率原则。

现行农村反贫困中的制度变迁

（一）城乡二元格局的变迁

建国20多年的时间里，通过一系列制度安排， 我国逐步形成了城乡分割的二元社会结构。城乡居民的就业、教育、医疗、日常用品等大多由政府运用再分配手段配给，农村经济剩余通过政府统一收购大规模流向城市，成为支持工业化的关键性力量。这一时期，城乡分割及全景式的社会控制适应了政府中心工作的需要，城市与农村分别形成了相互独立的运作逻辑，并通过彼此区隔的经济、教育、婚姻等制度再生产着自身，形成了城乡分割的二元社会结构，城乡关系是一种不平等关系，农村的发展实际上被边缘化了。

20世纪70年代末期开始，我国的改革先从农村开始。农村改革主要是“去一体化”，农民家庭和个人被赋予生产和消费的自主权，农村经济在短期内仅仅因为这种激励机制的创新得到了很大发展。但从20世纪80年代中期开始，随着城市中市场化改革的启动、推进和深化，城市的比较优势迅速浮现，农村逐步陷入新的困境之中，大量“非组织化”的农民向城市流动，二元社会结构首先在经济领域破裂。

如今，城乡分割的生产要素市场与经济体系已随着市场化进程的不断深入而逐渐消弭，一体化的城乡经济与市场已经发展起来。但这些并没有为农村带来真正的转机，因为工业化与现代化进程中的市场本身就是以城市为中心建立起来的，农村在其中处于附属地位。所以，城乡之间的收入差距愈拉愈大。更关键的是，在以城市为中心的城乡经济一体化的同时，市民和农民之间社会参与、社会支持及社会保障体系的分割仍存在，造成了城乡之间新的不平等机制。这种双重不平等机制是理解当前我国农村贫困问题及反贫困道路的一个关键。

（二）国家与农民关系的变迁

农民曾经为我国的工业化建设作出了重要贡献。市场化改革启动以后，随着城市经济的迅速发展，农民在国家经济体系中的地位逐渐降低。特别是在1994年实施分税制改革以后， 我国政府的财政收入开始摆脱对农民的依赖。2000年农村税费改革，以及中央政府决定从2004年起逐年降低直至最终取消农业税，各级地方政府也开始在财政上逐渐摆脱对农民的依赖。

农村税费改革及最终取消农业税的根本目的在于减轻农民负担，推动现代国家的建构，为农村乃至整个社会的发展创造良好的条件。这些变革在相当大的程度上意味着国家从农村主要领域的退出。这种退出本身没有错，关键是在退出的同时国家没有及时在另外一些相关领域推行并加强新的介入，以支持所退出领域的健康发育。在此情形下，以再分配体制下形成的城乡不平等关系为起点，国家从农村的退出和市场化将农民抛入了一个更深入的不平等机制之中。这是农村贫困问题的深层根源，是认识反贫困事业难点与焦点的关键。因此， 我国农村的贫困问题不能简单地视为农村范围内的事情，而实际上是国家与农民关系问题，是农民的社会地位问题。

同时，在政治与社会领域，由人民公社体制向“乡政村治”模式的转变意味着农村自主治理权利的扩大。农民获得了相当一部分地方事务的自治权利，国家权力开始在相当大的程度上退出农村日常生活领域，一个类似于传统中国的乡绅的新式精英群体通过选举走上了乡村治理舞台，成为国家与农民关系的中介及理解农村发展的要害。然而，在现代化和市场化的社会背景下，特别是在不平等的城乡关系下，当代农村新式精英已经没有扎根农村的动力。农村精英和“能人政治”在乡村崛起的结果是，国家所退出的领域不是为农民群体所享有，而是被新式精英所占据。村民自治并没有真正提升农民的力量，反而成为农村资源合法流向城市的社会机制，削弱了农村的社会团结和农民集体行动的能力，未能为农村经济发展带来转机，农村政治改革所塑造的新型国家与农民关系在现代化和市场化的过程中沦为城乡关系的附属物。

（三）中央与地方权力结构的变迁

我国是中央集权制国家。根据诺斯的制度变迁与国家理论，中央政府类似于委托人，地方政府成了代理人，中央政府制定反贫困计划，地方政府以及受益群众负责实施。在制度安排上，外部安排转向启动贫困人口的主动性，即社区及人口的主动参与就成了制度创新的关键。社区及贫困人口的参与主要取决于权力结构是否具有“授权”功能及机制。因为要将发展决策权下放到贫困人口，不单单是行政程序的问题，而是权力结构的重要问题。

随着机构改革的逐步施行，中央政府逐步分权，地方政府权力进一步加大，从而产生了权力重构现象：中央政府的反贫困目标是“富民”，而地方政府的经济发展目标是“富县”、“富地方”，于是就产生了两者之间的利益冲突，中央政府追求的是“公平”，而地方政府追求的是“效率”，因此在扶贫资金到达地方政府以后，大部分资金并没有直接用于改善贫困地区贫困人口的生活基础设施，以及见效慢，周期长的农业、种养业等，而是用于建立各种企业，以带动当地经济的发展。因此通过区域发展战略与贫困人口之间的有机结合，关键是处理好权力重构的问题。

推进我国农村反贫困的制度举措

（一）建立合理的公共财政扶贫机制

当前反贫困的体制协调主要在资源动员上有效，而在资金和项目的管理上部门间的协作明显不足。因此，中央政府应加大对贫困地区的地方财政转移支付；各项农业的补贴政策要适当地向贫困农户倾斜，使得贫困农户从增加产出和劳动效率中获得收益；减少直接的生产性投资，将生产领域更多地留给专门的金融部门；加强对扶贫资金使用的绩效评价、监督和问责制度。

（二）建立健全城乡统一的社会保障制度

随着经济继续发展、劳动力转移以及反贫困工作的开展，将有更多有劳动能力的贫困人口摆脱贫困，而老、弱、病、残、无劳动能力者在贫困人口中的比重会越来越大。因此，对农村贫困人口的致贫原因需要重新认识，并相应地对反贫困政策进行调整。对解决这一类问题，着眼于生产的“开发式扶贫”是无能为力的，临时性的救助也不能保证政策效果的连续性。这就涉及到农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度和农村社区医疗服务体系的建立等一系列制度建设和政策调整。

（三）建立合理的信贷扶贫体制

金融扶贫在许多发展中国家被证明是最有效的反贫困方式之一，小额信贷是最适合反贫困的金融形式，可以有效满足贫困人群的金融需求。进一步开放金融市场，准许各个类型的小额信贷机构进入并获得合法地位；对小额信贷机构进行分类管理，可以考虑取消商业银行对小额信贷公司全额控股的限制，也可以考虑放宽商业银行对村镇银行20%以上控股的条件；放宽对小额信贷机构的利率限制。

（四）发挥民间组织在反贫困中的作用

借鉴国际上成功的扶贫开发采用的模式，笔者认为除一些大型的基础设施投资以及大型工程型扶贫工程需要政府的直接执行之外，一般的扶贫项目的设计与执行应该主要由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责。这就要求：改善法律环境，明确民间组织在反贫困中的地位、作用、组织原则和监督方式；加强政府与民间组织之间的密切合作；充分发挥民间金融机构在小额信贷反贫困方面的特殊作用，民间金融机构除贷款外，还可以为贷款客户提供培训、技术支持和销售、社区发展等方面的专业服务，提高其反贫困效果。

参考文献：

1.道格拉斯•C•诺斯.经济史上的结构和变革[M].商务印书馆，1992

2.魏后凯，邬小霞.中国贫困问题与国家的反贫困政策[N].中国经济时报，2007

3.桑瑜.反贫困的政策思考[N].学习时报，2005

4.胡敏华.中国农村扶贫的制度性陷阱：一个基于组织的分析框架[J].财贸研究，2005（6）