专家解读：０９年中央一号文件１０大利好

郑风田

核心提示：随着今年中央“一号文件”出台，“三农”问题再次成为牛年开年政策的重点关注对象。“一号文件”对于农业的扶持力度也将是近年来较大的一次。中央一号文件到底释放出哪些利好？

2009年中央一号文件正式发布了，农业、农村、农民问题始终关系党和国家事业发展的全局，2009年一号文件锁定“三农”问题，彰显“三农”问题的重要意义。这是我国连续6年发布的以解决“三农”问题为主题的中央一号文件，也是历史上以“三农”为主题的第11个一号文件（1982-1986年有5个一号文件，2004-2009年有6个一号文件）。

在“三农”问题中，农民增收又是最大的民生工程，今年一号文件的主题主要关注农民持续增收问题，而文件的具体内容是对去年十七届三中全会文件《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》》精神的全面落实。今年的一号文件紧紧围绕“稳粮”、“增收”、“强基础”、“重民生”等，出台了一系列目标明确、含金量高、操作性强的政策措施。纵观整个文件，有以下10个方面的亮点：

1 金融危机对农业冲击不断显现，但也呈现重大契机，通过加强“三农”工作，启动农村内需，从而带动我国的经济发展。

国际金融危机对农业农村发展的冲击不断显现，使2009年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。粮食增产、农产品价格、农产品质量、农民工就业与农民增收等都面临严峻。国际金融危机的发生，对我国转变发展方式提出了迫切要求，扩大内需特别是促进国内消费，成为我国经济发展的必然选择。而转变发展方式，最紧迫、最重要的任务是加强“三农”工作。这不仅是因为农村市场潜力巨大，而且是因为城乡发展差距长期以来严重制约着我国经济社会发展，全面建设小康社会重点在农村，难点也在农村。如何是危机中寻找契机与生机，定位“三农”是一个好主意。

三十年前，农村改革撬动了我国发展的大门，三十年后的这场危机，农村也可能是转机的钥匙。

2 增大农业投入落到实处，承诺较大幅度增加农民补贴，取消中西部县及县以下支农资金配套。

支农资金落在了实处。农业投入虽然中央很重视，但仅靠中央的投入是远远不够的，如何让各地也同时增加投入，过去一直没有切实的办法。因为农业难出政绩，为了保证中央惠农政策不断章取义，不缩水截留，不跑调走偏，这次文件作了不少实的规定，如大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业，土地出让收入重点支持农业土地开发和农村基础设施建设，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入等，这样就让支农资金落在了实处。

支农配套资金取消。取消中西部地区农村基础设施建设的县及县以下的资金配套也是一大利好的消息，过去许多吃财政饭的穷县，为了拿到国家投入资金要去借一大笔债来配套，演绎出许多荒唐怪事。这些文件拿掉过去不成文的强制性规定，中西部贫困县的政府官员们就不用再为这个事借债、作假与陪酒了。

3 粮食安全出台多项新政策。

如何防止粮食生产滑坡，防止农民收入徘徊，确保农业不出问题，确保农村社会稳定，这次文件在粮食安全出台不少新政策：

种粮大户多劳多得。比如在农业补贴方面改变过去大锅饭的做法，向种粮大户倾斜：过去对农民的直补真正补到农民身上，实际数量并不多，这次规定要在上年较大幅度增加补贴的基础上，进一步增加补贴资金。补贴的对象也进行了限定，过去直补吃大锅饭，种不种粮都可以拿到补贴，这次把国家对粮食安全的关注也落在了实处，专门讲要“增加对种粮农民直接补贴”，这样可以让从事粮食等比较利益低的农民能够多为国家生产粮食，满足国家的粮食安全。

建立粮食生产区补贴制度，改变产区补贴销区，让产粮大区得到实惠。中央政府承担粮食安全任务，但各级地方政府从本本主义出发并不积极落实，主要原因是粮食生产的比较效益太低，“产粮大县”一般也是财政穷县。我国的粮食安全是以极低的成本获得的，从事粮食生产的农民利益得不到应有的保障，提供粮食生产的地区由于制度的偏差，积极性也不高，前些年甚至出现“粮食产区补贴销区”的怪现象。这次国家提出“加快取消主产区粮食风险基金资金配套”，提出要“建立健全粮食主产区利益补偿制度，根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加一般性转移支付和产粮大县奖励补助等资金，优先安排农业基础设施建设投资和农业综合开发等资金，扶持粮食产业和龙头企业发展，引导产销区建立利益衔接机制，促进主产区经济社会加快发展，确保主产区得到合理利益补偿，确保种粮农民得到合理经济收益”等等政策，这些都是在向正确的方向迈进，在这些激励制度下，未来的粮食安全就可以有保障了。

“走出去”来解决粮食安全问题。文件提出要“培育农业跨国经营企业”，为从全球角度解决我国的粮食安全打基础。

转基因作物发展有了保证。走出西欧转基金恐惧症，加快推广转基因产品，是解决我国粮食安全的一个有力手段。过去出于多方面的原因，西欧一直是全球转基因产品使用反对者的大本营，从去年全球粮食安全出现大问题之后，不少专家对欧洲片面反对转基因的做法提出批评，因为西欧国家为了莫须有的百万分之一安全的提高，无形中阻碍转基因产品在非洲乃至全球的发展，由些导致全球贫困人口挨饿。我国在转基因研究与推广方面一直处于全球领先水平，过去也受西欧“反转”思潮的影响，一直在转基因产品推广方面过于保守，这次提出要加快推进转基因生物新品种培育科技重大专项，整合科研资源，加大研发力度，尽快培育一批抗病虫、抗逆、高产、优质、高效的转基因新品种，并促进产业化，对我国未来粮食安全问题的解决又是一大利好消息。

外资肆意危机我国农业安全要面临约束。近两年外资加快了在中国农业的布局，比如进入关键性农业产业链，购买粮库，控制加工环节等。基于我国大豆产业被外资放倒的事实，此次文件提出要健全外商经营农产品和农资准入制度，明确外资并购境内涉农企业安全审查范围和程序，建立联席会议制度，为未来我国的农业安全装了一道闸门。让那些长驱直入的外资也多少受到约束，很好。狼来了，但不能让它吃人。

4 土地承包经营权流转市场将建立健全。

30年前的安徽小岗村18户农民冒着“杀头，坐牢”的风险在秘密协议上摁下红手印，率先包产到户，拉开了我国改革开放的序幕。30年后的今天，一场“新土改”随着中央允许农民流转土地承包经营权而拉开帷幕，这意味着土地从家庭中再度分离出去，以转包、出租、互换、转让或股份合作等形式实现“适度规模经营”。然而，在金融危机的冲击下，大部分迁移的农民，土地是他们最后的一根救命草与生命保障线，这使农村土地流转的推行不能象“大包干”那样轰轰烈烈，金融危机冲击决定我国的农村土地流转要审慎推进。

此次文件提出要建立健全土地承包经营权流转市场，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。还有两个最严格等等。土地的红线还是不能轻易动。

5 农产品安全质量建设要迈出大步了。

食品安全要出台诸多新制度。文件指出要抓紧出台食品安全法，制定和完善农产品质量安全法配套规章制度，健全部门分工合作的监管工作机制，进一步探索更有效的食品安全监管体制，实行严格的食品质量安全追溯制度、召回制度、市场准入和退出制度。建立农产品和食品生产经营质量安全征信体系。

疫病建设有了经费。充实动物防疫体系建设内容，加快推进动物标识及疫病可追溯体系建设，落实村级防疫员补助经费。

机构建设有了保证。按照３年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构的要求，尽快明确职责、健全队伍、完善机制、保障经费，切实增强服务能力。

6 农民教育、就业、创业与社保有了实惠的政策。

农村孩子上学有保障了。加快发展农村中等职业教育，2009年起对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。国家新增助学金要向农村生源学生倾斜，这对解决温家宝总理忧心的农村大学生源比例快速下降应该有一定的作用。

大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设。文件规定有条件的地方可将失去工作的农民工纳入相关就业政策支持范围。落实农民工返乡创业扶持政策，在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面提供支持。保障返乡农民工的合法土地承包权益，对生活无着的返乡农民工要提供临时救助或纳入农村低保。同时，充分挖掘农业内部就业潜力，拓展农村非农就业空间，鼓励农民就近就地创业。抓紧制定适合农民工特点的养老保险办法。这些对解决由于美国金融危机而对我国大批农民工的就业与生活提供了不少切实的保证。

7 农村金融改革迈出探索之步。

部分农民可以获得抵押权了。文件规定要积极扩大农村消费信贷市场，依法开展权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、四荒地使用权等抵押贷款和应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款。什么时候农民建房也可以获得抵押贷款，估计我国农村内需扩大就可“真”解决了。因为大部分的农民为了建住房可能要用一生的积蓄，如果可以贷款二十或者三十年，每年还上一点点，农民就可以多腾出一些钱来购买家用电器了，内需也就乘机可以扩大了，关键要解决思想，让思路决定出路。

大力发展农村微小型金融组织，为农金融服务机构发展提速。文件规定要加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行，大力发展小额信贷和微型金融服务,农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金，过去农村小企业求贷无门问题这回就有门了。

农村债务问题开始解决。这次文件规定要积极稳妥化解乡村债务，2010年基本完成全国农村义务教育债务化解，继续选择与农民利益直接相关的农村公益事业建设形成的乡村债务进行化解试点。

8 省直管县动真格了，县域经济发展要有活力了。

过去实行市管县，本意是通过“城市带动农村”，但结果却相反，地级市几乎“吸空”了县域农村的血液，城乡差距愈拉愈大。但省直管县面临的阻力太大，要想让地级市放权让利不容易。此次文件提出要推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。不过，许多地级市已悄悄地把许多管辖县改成区，以此规避中央政策，要扼制这种势头！

9 农村可以为“扩大内需，转变发展方式”提供重大契机，但家电下乡工程是小脚女人走路。

“家电下乡”等工程在启动农村消费市场上已迈出一步，但似乎杯水车薪，似小脚女人走路。2009年在全国范围实施“家电下乡”，对农民购买彩电、电冰箱、手机、洗衣机等指定家电品种，国家按产品销售价格一定比例给予直接补贴，并根据需要增加新的补贴品种。“家电下乡”将在全国范围内推广，只要是在“家电下乡”销售网站购买的家电产品，均可享受销售价格13%的财政补贴。这样的工程也不是越多越好，比如可以改一改思路，直接给农民发消费券也挺好的，农民可以用脚投票，买适合他们需求的产品，效果会更好。扩散内需还得想更好的好招，让城市的资金、人力等也能向农村流动，不能尽向农村甩卖库存产品，农村成了城市剩余产品倾销地了。

10 实施一村一名大学生计划，有利解决城乡人力双重循环断裂问题。

此次提出要“实施一村一名大学生计划”，村官岗位即能帮大学毕业生就业，还意在构建当地党组织和增加党的领导力，可谓一举多得。但要完善长效机制和政策措施，要考虑三年合同期满后村官们的出路问题。此次文件规定“加大从优秀村干部中选任乡镇领导干部、考录乡镇公务员、招聘乡镇事业编制人员的力度”是一个好消息，最少可以解决一部分村官的出路问题，这对农村的稳定与大学生村官都很重要。

创新培养选拔机制，选优配强村党组织书记。规定以不低于当地农村劳动力平均收入水平确定村干部基本报酬，逐步解决好村干部养老保障问题，这样看来，我国农村基层组织建设就有保证了。

当然，中央已连续6年的一号文件都锁定“三农”问题，是好事，总被关注也不总是好。多次锁定“三农”，意味着“三农”问题的解决需要慢长的时间，不能急，慢慢来，许多问题要反复不断地讲，但对以下问题未来的“一号”文件应该给予足够重视：

如何从制度上解决城乡要素阻隔与单向流动问题。目前我国农村受制于不合理的制度，要素一直是单向的流动，农村大批宝贵的要素，诸如资金、人力、土地等都单向流向城市，农村一直扮演“抽水机”的角色，好的人、财、物都抽向了城市。如何也让城里的人、财、物能够结束那种单向的流动，向农村流动，是解决目前城市畸形繁荣，农村陷入相对衰落的关键问题。目前还没有切实的措施。

如何真正地启动农村内需，目前支点没还找到。比如，应该授予农民宅基地建设抵押权，让他们在自家的宅基地上建房，可以自用，可以租用，也可以其他用。不能把农民所有的土都要用在种粮食上，给农民留点挣钱的活路。宅基地是祖祖辈辈都有的，不能一概把它归为集体所有，说收走就收走。让农民用自家的宅基地上也赚点钱。农民的宅基地应该可以进行非农使用，这并不影响粮食安全。当然扩大内需还有其他的诸多手段，文件写得太少了。

还有其他的问题，诸如“空心村”的问题怎么办？二亿多农村人在外打工哟，农村留下的386199部队，也太没有活力了，候鸟似的大迁移也不太正常了吧，已经几十年了，也该到解决的时候了，比如统筹地区间的产业布局等等，应该有些指定性的意见。

农村老人养老保障如何解决？二代农民工如何解决？如何让农民得到城乡均等的公共品服务？乡镇机构究竟怎么改？

还有农业政策的一刀切与一盘棋问题，我国太大了，地区间差距明显，一个文件切下去，从资源的配置看是很不经济的。以后能否做到考虑这些差异？

这些问题希望在来年的文件里能够出现，当然这只能是希望。