论公共教育支出制度的创新

李志友　张　俊　伍　忠

摘要：文章从制度经济学的视角，对教育凭证制度的运行进行比较分析，以找到经费制度与凭证制度在内容、主体角色、行为特征和制度绩效等方面的异同，为教育凭证制度提供支持性证据。

关键词：教育经费；凭证制度；制度创新

中图分类号：C526.7文献标识码：A文章编号：1004－1494(2009)01－0091－05

教育凭证(education voucher)也称为教育券，教育凭单、学券或学票，是由美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼(Milton Friedman，1955)提出的，旨在将市场竞争的法则运用于教育领域以增进目前由政府提供教育服务的模式的绩效。一般的操作是，政府向父母按生均教育经费标准发放教育凭证，父母为子女自由选择受券学校，用教育凭证支付学费，学校再把挣到的教育凭证向政府兑现。笔者从制度经济学的视角，对教育凭证制度的运行进行比较分析，以找到经费制度与凭证制度在内容、主体角色、行为特征和制度绩效等方面的异同，为教育凭证制度提供支持性证据。

一、教育券的思想渊源

教育券的思想最早可以追溯到1776年，亚当·斯密在《国民财富的原因和性质的研究》一书中提到：如果竞争是自由的，个人相互排挤，那么相互的竞争，便会迫使每人都努力把自己的工作弄得相当正确……如果各学院以科学艺术传授学生的导师或教师，不由学生自由选择，而由校长指派；如果教师怠慢、无能或无行，学生未经申请许可，不得由甲教师改换乙教师，这种规定，不但会使同一学校内各导师、各教师间的竞争，大大减少，而且会使他们全体勤勉任教以及注意各自学生学习情况的必要性，也大大减少。像这类的教师，纵使领受了学生非常优厚的报酬，也会像那些全未受学生报酬或除薪俸以外毫无其他报酬的教师那样，怠于职守，荒误学生。

弗里德曼教育券思想对市场经济国家解决教育领域的低效率提供了新思路。世界上绝大多数国家，目前都实行了公立教育的模式。公立模式的弊病如出一辙，包括教育管理缺少成本与收益的衡量与约束，导致效率降低；缺少竞争意识、不思进取导致教育质量下降；学校行为目标异化，教育机构从其利益出发，更多考虑如何获得政府投资最大化，而不是家长与学生的认同；政府教育管理部门官僚机构庞大、人浮于事等，不仅效率低下，且容易滋生寻租与设租行为。许多国家都暴露出类似的弊病，在经济越发达的国家暴露越明显，在教育经费充足的美国，更为突出，英国、法国都存在和解决这类问题的需要。教育券的思想基于市场经济理论，符合自由市场经济根本的价值标准，为市场经济国家如何解决教育领域的低效率问题提供了可供借鉴的思路，为世界许多国家进行教育体制改革提供了理论支持。特别在20世纪90年代后，弗里德曼的自由经济思想被市场证明其正确的一面，激发了西方国家对教育券思想的再认识与再实践。不仅如此，弗里德曼教育思想也为世界各国因地制宜地进行教育体制创新提供了借鉴。弗里德曼教育券思想是基于和针对美国的教育现状提出的，欧美其他发达国家的经济与教育发展状况较为类似。但美、英、芬兰等国的教育券实践处在局部试验阶段，相反，不少发展中国家如哥伦比亚、智利等国却积极、大胆地进行着教育券改革。由于国情的不同，这些围家在教育券实践中进行了许多变革，如发行针对特殊人群的教育券，针对穷人的排富式教育券，针对某种类型学校的扶持性教育券等等，这些教育券与弗氏教育券思想的本意已有较大差异，但这一形式能较有效地解决各国教育领域中的现实问题，不失为对教育管理体制的不断创新与进步。

二、制度内容比较

两种制度安排都可依据环境和时点的差异有所变异，有着不同的实践模式。这里我们对两种制度的一般模式进行内容的比较，结果如下表所示。

三、主体角色比较

既定制度框架下，参与社会博弈的各局中人总是以自身利益或偏好为出发点在决策过程中做出判断。一直强调在制定公共政策的过程中应坚守公共精神和公共利益的凯尔曼教授也认为个人利益在推动人们行为方面起着巨大作用，亦不由得信服进化论的观点：个人利益归根到底被选中，是因为不很好关心自身处境的生物，不能象密切关心自身处境的生物那样生存和繁衍下去。然而，不幸的是，人类在考虑个人利益时的有限理性能力，有时甚至是混乱的。可见，不同背景和信息左右着人们观察问题与抉择的能力。

在我们的教育领域内有如下几种具体的局中人：政府、校长、教职工、学生(家长)和教育银行、教育研究与评估机构等；其分别代表的角色是：投资者、管理者、经营者、生产者、消费者、中介者。经费制度与凭证制度有着不同的信息交流与利用体系，在两种不同的信息空间和利用架构下，各局中人都会从自身利益出发使用千差万别的策略技巧进行活动，扮演着不同的角色。局中人又从三个方面影响到教育博弈的实质性结果：(1)他们对博弈有着不同的看法；(2)他们拥有可以用来影响决策的权力；(3)他们使用各种策略以增加获得有利决策的机会。

1、经费制度的上下垂直拨款与管理，使得政府官员、校长、教师、教育中介机构都成为一定公共教育资源的代理人，为获得较多的资源，唯有向权力中心靠拢，造成一种唯上不唯实的局面；许多问题也就可能隐藏在仅为少数人掌握的材料或报道之中；绝对正确的信息无疑是极其昂贵的，可靠性差、牵强人意的信息则往往不那么稀缺了，各领导的案头总是堆放着不少近似于哭喊式的要求拨款的报告、请示。实际上，政府既作为了主要投资者(因为其他行业资源流入较少)同时直接管理着学校成为管理者，经营者——校长、生产者——教职工、中介者——教育银行等，都能从不同的渠道获得一部分公共教育资源的使用权，我们把此五种角色称为“五者组合”。政府官员、校长等也是家长，衷心希望有一个好的教育体制，然而作为政府官员、校长身份的代理人，他们的利益是靠更大的集权和官僚化来实现的；尽管这与“家长”身份的利益并不一致，他们的利益确实是通过削弱其他家长的权力来增进的(弗里德曼，1979/1982)。而消费者——学生(家长)不能取得公共教育资源的配置和使用权，成为教育博弈中的边缘人甚至是局外人。正式的权力越是集中，局外人越难影响决策过程(凯尔曼1987/1990)。这样，消费者与“五者组合”之间变成一种负向的或零和博弈(zero-ornegative-sumgames)；“五者组合”与消费者的利益不能相容，是一种“减”的关系。经费制度下的局中人角色分配公式如下：

局中人角色分配F=(投资者+管理者+经营者+生产者+中介者)一消费者

2、凭证制度下，公共教育资源以票证的形式发给了家长，学校办学资源的来源不再受命于政府及其代

理人，公私立学校能够站在同一起跑线上；校长和教师成为了真正的自主经营者、生产者；学生(家长)用教育凭证为各学校组织的服务评分，成为真正的自主消费者；政府作为公共教育资源的凭证发放者，不再直接生产教育服务，其职能适应制度变化转换为管理服务；同时，其他资本所有者识别到教育领域内的利润，也会成为教育的投资者；教育中介机构的工作服务导向也会面向顾客，更讲求实效。这样打破了教育的政府垄断经营和公私立学校的分野，促进了各局中人的公平竞争与协作，形成了一个统一的教育市场。我们知道，市场机制能通过价格的指引有效率地协调千头万绪的经济活动，配置有限的稀缺资源；虽然教育凭证还不能形成茅于轼教授所说意义上的价格，但毕竟在教育资源的配置与流向方面形成了一个与“影子价格”相近的价格，仍然是有意义的，各局中人同样能在此价格的无形指引下选择资源流向和工作努力。教育凭证制度另一个优越性是能有效地利用存在于各局中人手中的有关特定时间和空间状况的知识。根据哈耶克的观点，利用信息的效率性恐怕是比配置资源的效率性更为根本和重要的特性。凭证制度下各局中人依据个人知识和个人利益为出发点，做出建设性的决策，他们互相学习，分工协作，以增进自身福利。生源竞争促进学校提高效率，对学生需求有更高的回应性，学校中令人窒息的、没有必要的官僚控制将会极大地减少；校长的企业家精神(作为一种至关重要的生产要素)会带来教学方法上亟需的创新；在吸引优秀教师方面的竞争，会在教育领域内形成一个更加灵活的职业市场，进而激发教师提高教学质量的热情(萨瓦斯，1987/2002)。以上诸种使得教育博弈中形成大量的正和博弈(positive-sumgames)，社会的福利总量达到倍增的效果，局中人共同分享这些福利增量，他们之间成为一种乘积关系和效应。所以，我们把凭证制度下的局中人角色分配公式描述如下：

局中人角色分配V=投资者X管理服务者×经营者×生产者×消费者中介者

四、制度绩效比较

为了评价经费制度与凭证制度两种制度安排的绩效，我们使用这样一套绩效评估方案：一是总体绩效比较，二是间接绩效比较。

(一)总体绩效比较

1、教育服务提供——消费模式。教育经费体制下，政府直接提供教育服务，纳税人不仅承担了政府的各种开支，而且支付了更大的公共事务的管理成本即政府——经济人理性范围之外的成本(何翔舟，2002)。教育凭证的实施打破了政府垄断提供教育服务的模式，将公共教育资源的所有权与经营权分离；教育服务成为多中心提供，公共事务引入了内部市场机制；新型的私立学校将产生进而形成“广阔的新市场”。教育凭证制度正是表明了“政府公共政策对公民需求的回应性”(毛寿龙等，2000)，发挥了资源配置优势作用，体现了政府的政策导向。

2、消费者主权。当前中国社会，根本的制度缺陷仍在于个人利益得不到尊重，个人权利得不到保障，权力机关可以“揉搓”和否定个人利益(韩朝华，2000)。教育经费的财政拨款体制所形成的就近入学、电脑派位、录取分数、学校经费、身份许可等的区间差异都表明人们对政府教育法令的遵从和无奈。教育凭证制度在保证不失去传统公立教育意义的同时把能自由选择的受教育权还权于社群，义务教育不再是学生的义务而是权利，即使是低收入家庭的学生也能根据自己的意愿、兴趣、能力、宗教或文化传统自由选择心仪的学校或课程，形成了一个更好的公民偏好显示机制(消费者是判断效率的最好裁判)，节约了交易成本；学生的命运由自己决定，提升了其个人价值，给予其选择和决定的机会可以刺激其参与热情、激发献身精神。

3、运营效率。教育经费体制下，公立学校的运营与国有企业无异，国有企业目前普遍存在的诸如所有者缺位、激励不相容、效率低下等制度性缺陷将在学校组织的运营过程中愈演愈烈，有限的教育资源未能得到合理配置与使用；当各类国有企业站在改革的浪尖，公立学校成为最后一个吸收资源的“黑洞”。而教育凭证机制把教育服务的生产可能性曲线向外推移，增加了社会教育服务的供给总量。这一制度安排的创新将带来两个方面的效率：(1)服务供应商的生产效率。制度的实施将引起教育服务供应商的竞争，形成了运营成本最小化的激励机制；市场竞争将促进各个学校教育质量的提高，优胜劣汰，促进了学校组织的效率感与责任感。学校组织为了生存和利润最大化，将努力探索最能够满足凭证拥有者需求的服务，降低该服务的成本。(2)资源的配置效率。在政府直接拨款机制作用下，开设专业、招生人数等一般都由政府做规划，因信息问题和官僚惰性的决策时滞，政府的规划难以实现资源配置效率最大化。教育凭证机制解决了责任缺失问题，学校也不再旱涝保收，在利润的驱使下不断淘汰过时的专业和课程，取而代之的是学生和家长认为市场上有用的课程即消费者所需。另外，在教育凭证机制下，部分家长会为其子女增加教育的私人投资，教育经费总量将增加。4、教育公平。如果人们认为制度规则是公平的则降低成本；同样，若人们认为制度是不公平的则会提高缔约成本(假定契约的度量和执行是无成本的)(North，1990)。教育经费体制下，各地区和学校获得教育资源的多寡取决于他们以自身历史资本和向权力中心讨价还价的能力。不可避免地形成区际、校际的资源配置差异。由于学生流动和就学偏好的多样性，办学资源和人员不可能同步进行转移，一个权宜的解决办法就是譬如就近入学、电脑派位、分区录取、户籍管理等容忍不公平的政策措施。教育凭证的实施，蕴含了两方面的公平意义：(1)学生的公平待遇。教育凭证所带来的自由择校进一步体现了教育民主化原则，它为那些低收入者、少数民族、有特殊能力但没有经济实力的人提供了机会。我国目前流动人口子女要么在高收费民办学校接受义务教育，要么就在“窝棚学校”就读的情况较为严重，教育凭证发放到他们手中一来解决了其就学问题；二来解决了原来户籍所在地滞留教育资源的转移问题；三是对于家庭贫困学生的资助，用教育凭证替代过去的现金，保证了专款专用，规范了贫困助学金的管理。(2)学校的公平待遇。教育凭证制度优化了教育投资环境，不同体制的学校一视同仁，民办学校开始享受“国民待遇”，能够吸引更多的民间资本流入教育领域。我们认为，政府在教育资源分配时，用教育凭证的方法，即不论学校好坏，经费按学生数平均分配，同时按其努力程度和效率大小追加投入，既能保证公平性又能调动学校、教师和学生的积极性(雷鸣强，1994)。凭证制度解决了让穷人享受公共服务的问题，大大便利了私有企业以更有效的方式提供服务(伯格，1987)。

(二)间接绩效比较

在进行总体绩效比较时，情境是很复杂的，必须考虑许多变量。所以，在比较制度绩效时，对间接成

本的可能权衡进行评分是有价值的，可以通过每个间接标准去预测或假设两种制度安排的相对优势。依据埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温(1993)提出的间接绩效标准体系，我们设计了如下关于经费制度与凭证制度的间接绩效的比较指标及其含义。

间接标准包括供给成本和生产成本两大类。供给成本包括转换成本和交易成本。其中转换成本是指：将公民对教育服务的偏好及其支付意愿转化为对学校组织提供服务的需求量所需的成本；融资和提供这些服务所需的安排成本；监督生产者绩效的成本；规范消费模式的成本；强制遵守税收和其他资源动员手段所需的成本。交易成本则是与协调、信息和策略行为相关的转换成本的增加，包括协调成本、信息成本(时点信息和科学信息)、策略成本(搭便车、寻租、腐败等)。生产成本是指学校组织的设计、建造、运行和维护的成本，同样有转换成本和交易成本之分。这里的转换成本是将投入(土地、教师、经费)转化为产出(学生的知识增量)的成本；交易成本也包括协调成本、信息成本(时点信息和科学信息)和策略成本(规避责任、欺诈、逆向选择和道德风险)。

1、在供给方面，转换成本在凭证制度下低于经费制度，因为(1)政府不再需要计算(计划)一些根本不可能计算的指数，如公民的教育服务消费偏好、效用函数、支付意愿、每个学校组织的生产函数，等等；(2)由市场进行生产者绩效的考核、评分；(3)消费者自主选择消费模式，如消费量、种类、方式、时间、地点等；(4)有近似于“影子价格”的价格指引教育资源的配置与其他资源流入。政府不再有权力对公共教育资源进行分配，每个消费者手中的教育凭证都是自己的钱，使用起来更为审慎，减少了相应的策略行为，交易成本也降低了。然而，奥斯本和盖布勒同时指出，政府经营(生产)仍有一些方面是最合适的：政策管理、保证公平、防止剥削、保证服务的连续性和稳定性、加强社会凝聚力等。所以不能认为凭证制度在转换成本和协调成本方面达到了最合意的程度。

2、在生产方面，凭证制度下，教育服务为市场中的多中心提供，公私立学校在统一的教育市场中竞争，每个具体的学校组织根据自身生产函数迅速回应着消费者的偏好变化；消费者将获得由教育服务价格传递的准确的时空信息；学校组织有更大的激励投资于教育技术的提升；有明确的互动制度(利益共享与制衡制度)以减少规避责任、欺诈、逆向选择和道德风险等问题。但学校建设、教育服务生产等的过程中的规模经济效益，凭证制度并不能总是使之达到最优状态。另外，市场模式使得协调政策的机会相对减少；将公众更名为消费者或顾客，在授权于公众的同时也可能贬低了公众的身份，似乎降低了公民作为国家相对权利和合法地位拥有者的作用。政府应关心更多的事情而不应只关心买和卖(彼得斯，1996/2002)。

综上所述，对经费制度与凭证制度的制度绩效的比较，可以看出，首先，凭证制度在教育服务提供——消费模式、消费者主权、运营效率、公平、适应性等方面比经费制度更具效率特性；其次，能以更低的供给成本和生产成本进行运作；第三，凭证制度的综合评判为“好”，使得教育凭证制度成为一种“生产性的”制度安排。在一个社会中，生产性努力增加，不道德的分配性努力相应地减少，社会总福利就会增加(盛洪，1991)。教育凭证制度为我们创造了一种“忠于教育”的激励，各参与人不再获得一种在教育领域内养尊处优、责任缺失、寻租、欺诈等策略行为的激励。所以说，教育凭证制度是对经费制度的帕累托改进。