电价市场化制度设计研究

刘宁杰　农卓恩

摘要：电荒的原因是由电力部门的垄断经营和政府部门的行政干预。电价的市场化改革是根本解决电力问题的关键。文章在分析目前的改革措施及其存在问题的基础上，提出一个打破电力垄断的制度框架。

关键词：市场化；电价；制度设计

中图分类号：F407.61文献标识码：A文章编号：1004－1494(2009)01－0071－03

一、电价市场化的必要性

电荒是从2003年开始的。那一年，中国的电力供应局面骤然紧张，全国各地开始遭遇大面积“电荒”。这一年，全国有22-~"省份进行了拉闸限电，电力装机缺口4485万千瓦。2004年，全国拉闸限电的省份进一步增加到24个省市自治区，电力缺口达到了5000万千瓦，成为自上个世纪80年代以来中国电力最紧缺的一年。据国家电网公司负责人介绍，截至2008年7月份，共有27个省级电网拉闸限电，仅国家电网公司系统就拉闸限电80多万次，电力供应紧张局面进一步加剧，高峰时段电力供需缺口达2000万－3000万千瓦。

电荒背景下，发电企业表面风光无限，实际却苦不堪言。在中国电力论坛上，中国电力企业联合会(下称中电联)专职顾问叶荣泗表示：2008年上半年5大发电集团中两个整体亏损。据悉，5家中剩下3家也仅仅是微利或盈亏平衡，这是华能、华电、国电、中电投和大唐5大发电集团成立以来首次出现的情况。与此同时，国资委网站披露，2008年上半年，5大发电集团完成发电量5563.1亿千瓦时，增长15.4％，高于全国平均水平1.6个百分点。

因为煤价涨得太快，中国的发电行业第一次不挣钱了。发电越多亏损越大的尴尬，折射着电力定价体制的困局。业内一种说法，“市场经济的煤，计划经济的电”，就是指煤价向上狂飙，电价却一直被政府“抓住不放”，不能随行就市。2004年以来，电煤价格持续上涨，火电企业成本急剧上升，造成电力行业毛利率下降。2008年以来，一方面全国缺电形势严峻，另一方面电煤价格已然保持高位运行，电力企业的利润不断被成本上涨吞噬。

基于上述现象，本文试图探讨电价的市场化改革设计方案。

二、目前的改革措施及其存在的问题

目前，电价改革总体方案所确立的目标为售电价格由市场竞争形成。主要包括以下四个方面：

第一，建立适度竞争的上网电价机制。也就是说将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售价格；发电、售电价格由市场竞争形成；输电、配电价格由政府制定。在发电环节建立竞争性的电力市场，对上网电价主要实行两部制电价。其中容量电价由政府按发电机组平均投资成本的一定比例确定；电量电价由市场竞争形成。

第二，建立有利于电网健康发展的输配电价格机制。即输配电价近期由政府按照“成本加成”的原则确定，待电网发展成熟后，实行“收入上限制”、“价格上限制”等激励作用较强的管理模式。

第三，实现销售电价与上网电价联动，优化销售电价结构。在用户自由选择供电商的基础上，价格由市场决定，近期仍由政府制定。各类用户电价中，农业和居民用电单独分类，尽量保持稳定；其他用电价格与上网价格实行联动，使发电市场的价格变化灵敏反映电力市场的供求情况。

第四，在具备条件地区，合理制定输配电价基础上实行大用户直供。应该说，上述改革的总体方向——电价由市场决定——是正确的。但在具体措施上，仍存在诸多疑点和有待解决的问题，核心的问题有两个：发电市场的买方垄断和终端销售市场的买方垄断。发电企业面临的是一个发电市场的买方垄断者——当地的电力公司。你的电要销售出去，你不能自己架设电网把电力输送到用户手中。你必须把电卖给那家唯一的电力公司。这家电力公司就是买方垄断者。同样，终端销售者面对的也是同样的问题。消费者只能到当地的那家电力公司买电。这家电力公司是电力终端销售市场的卖方垄断者。传统的观点认为，电力输送这种行业属于自然垄断行业，企业越大，规模经济效益就越高，成本就越低，从而效率就越高。对于这种行业，应该保持其垄断地位，但是必须对它进行价格管制。上述传统观点正被越来越多的人质疑，本文也认为这种观点存在很多疑点。归结起来，价格管制的问题有如下几个方面：

第一，管制下的价格常常比较单一。不同的人对电力消费的需求弹性是不相同的，但管制者(政府官员)没有办法区分这些电力需求差异，因而其定价常常是单一的。单一的价格，会造成什么后果呢?低耗电企业产出的上升正好与高耗电企业产出的下降相抵消，但高耗电企业减少的用电量却大大多于低耗电企业所增加的用电量。也就是说，通过价格差异化，使得总产出不变，但总的耗电量下降了。

第二，拉闸限电不能淘汰高耗能企业。当管制价格低于电力均衡价格时，出现电力短缺，拉闸限电现象出现。危害最大的是拉闸限电。原因是，拉闸限电的无差别性质使得一些低成本产品减少了生产。对比一下“拉闸限电”和“涨价”二者的区别就可以知道拉闸限电的危害：当电力投资者估计错误，导致电力供给增长低于电力需求增长的时候，均衡价格会上升，一些承受不了电力涨价的食业就退出生产，而另一些承受得了的企业则继续生产，从而达到淘汰高耗能企业的作用。而拉闸限电则没有这种淘汰高耗能企业的作用。

第三，价格信号的作用被削弱。当政府制定的管制价格过高时，诱导投资者过度投资于电力行业，导致生产能力闲置，造成资源浪费；当政府管制价格低于市场均衡价格时，导致投资于电力的资源不足，造成上述所说的拉闸限电危害。而如果价格随行就市，投资者可能犯小的错误，但竞争的力量会促使企业家及时纠正错误，不至于酿成巨大的失误，即以小错来避免大错。然而，在电力价格南政府管制的情况下，各种集体决策的程序繁琐耗时，使得电力价格常常变化缓慢，不能灵敏地根据市场需求及时改变，企业家(投资者)因而不能及时根据价格信号调整其投资方向，容易酿成大错。

现在，越来越多的人已经意识到，无论是作为买方垄断的电力公司还是作为卖方垄断的电力公司，其垄断地位对经济发展是有危害的。一些经济学家认为垄断是没有效率的，应该取消；另一些经济学家认为，如果这家电力公司的垄断势力是市场竞争的结果的话，那它代表的是高效率和满足客户的最佳企业，但问题是，中国的电力公司的垄断势力并非市场竞争的结果，而是长期以来行政垄断的结果，因此，他们也认为它的垄断地位应该被取消。这样，对于电力公司这个垄断者，经济学家一般意见比较一致，同意对它进行改造，以打破垄断的状态。

三、打破垄断的制度重构

从垄断到双边垄断(从产电到输电和配电)是电力产业的特点。而国家管制并没有带来更多的效益。因此许多国家采取了管制放松的模式。其改革的主要思路是将具有竞争性的部分(发电部分)，与自然垄断性的

部分(输电和配电部分)实行结构上的分离或功能上的分离。在具有竞争性的部分鼓励竞争，实行价格进入管制的放松，同时给予消费者对电力供应商的自主选择权，使消费者的电力需求偏好能真正与电力供给者的生产决策直接相连，对建立竞争性的发电市场意义重大；而在具有自然垄断性的网络部分，则改良管制模式，实行非捆绑式的服务，网络系统将对所有的发电商提供非歧视性的平等传输通道，网络服务的定价将被置于新的管制模式之下，采取电力零售价格，将发电、输电和配电三环节分开计价以确保新的价格管制比传统的价格管制更有效率。

目前的网电分离，即电网与电厂的分离，为进一步打破垄断迈出了正确的方向。但是，核心的问题没有得到解决，即垄断的起因来自于电力输送网络的垄断性质，如何打破这个垄断，没有得到解决。要解决这个根本问题，需要进行制度重构。本文提出以下的一个基本的制度重构框架。

(一)重构电网的职能

制度重构的目的是减少电力销售的垄断，因此，不能让电网参与电力的销售和购买环节，其主营业务应重新定位为电力运输业务，这一点要以法律的形式明确下来。之所以如此重构，原因是电网目前是垄断者。不管你如何拆分现有的电网，在一个特定的地区，电网总是唯一的，其垄断地位很难在短期内消除。

当然，如果政府放开准入限制，有可能在同一个地区出现几家电网同时运作的现象，但那种情形何时出现还很难确定。不管怎样，竞争是应该鼓励的，从这一理念出发，不应该人为地禁止新的电网的建造和参与竞争。

(二)电力输送网的几种制度模式的比较

1、会员制。由电力生产厂家和电力销售公司作为主要成员组成的会员制电力输送机构，类似于股票市场上的证券交易所。其特点是：不以盈利为目的，电力输送机构运作所需要的费用由会员按照一定的方式分担，通常由会员费、电力运输费用以及其他运作费组成，这些费用的收取标准和其他重大投资决策则由会员大会决定，在这一点上，它与公司制的区别是，会员大会投票表决重大事项时是每一个会员拥有一票，而公司制通常是按照股份的多少来瓜分票数。会员制的问题是运作成本比较高。重大问题由会员大会决定，这本身没有什么问题，但问题是，如果这些重大问题比较多的时候，这个机构的运作成本会比较高。另外，会员制的运作机构由于没有利润最大化动力，发展能力可能稍微弱一些。会员制的优点是它的确避免了一个追求利润最大化的垄断的电力输送公司的存在。

2、公司制。如果让电力输送机构注册成为一家独立的公司，则它将是一个追求利润最大化的垄断者，从这一点来看，令人不满意。对于垄断者，政府将不得不对其进行管制，主要是对它的各种服务费用(主要是电力输送价格)进行管制。这种管制，虽然也有危害，它使得电力运输价格不一定反映电力运输供求关系的变化，导致服务能力过剩或者短缺。但毕竟这种危害要大大地小于直接管制电力价格所造成的危害，原因是，电力运输价格只是电力价格的一个组成部分。

3、政府机构制。如果政府直接经营电力输送网络，例如由电力局直接管理电力网络，则有很多不便之处，主要的原因是政府是一个权力部门，负有管理经济运行的职责，如果参与经营电力运输网络服务，则既是一个运动员，同时又是裁判员，这种职能上的混乱，将导致“寻租现象”不可避免地产生，并且无法有效消除，最终损害电力生产市场的竞争秩序，导致稀缺资源配置的失灵——管理得好的电力生产商可能在寻租市场上输给管理得不好的电力生产商。综上所述，本文建议上策是采用会员制，中策是采用公司制，下策是采用政府直接经营电力输送网。

(三)电力销售渠道

1、发电厂。对于小用户，发电厂可能采取“发电厂—批发商—零售商—小用户”的分销方式；对于大的用户，发电厂也可以采用直接销售的形式，通过电网直接输送给用户。

2、电力批发商的优势是掌握发电厂和电力零售商的信息。批发商能够根据所掌握的电厂的信息，给电厂提供各种不同的服务，促使电厂节约销售费用，同时电力批发商能够根据电力零售商的需求提供不同的服务，当然它也会根据零售商的需求特点采用各种不同的价格策略。

3、电力零售商的特点是它了解最终零星小用户的需求特点，并能够根据用户的需求特点制定不同的价格差异策略和服务策略。

总之，由于信息费用的存在，发电厂不大可能直接面对众多的小客户，掌握各种信息优势的一些人组成批发商和零售商是一个节约交易费用的必然结果，政府在这一过程中不需要特别的介入，只需要充当秩序的维护者和裁判就可以了。

在制度重构过程中，电力销售这一环节可能在一开始要由现有的电力供应公司中产生，也就是说现有的电力供应公司将被拆分成为“电力运输网络公司”和“电力销售公司”，后者由那些掌握电力生产厂家信息和电力用户信息的人员组成，并与电网脱钩。只要掌握信息方面存在差异，销售人员就能够通过买卖价差获取足够的利润。反之，如果电厂不愿意失去这个价差，则表明电厂也掌握这些信息。

四、结语与展望

本文对电力市场的垄断及其政府管制而造成的危害进行了分析，其主要的危害归结为三句话：不能鼓励低能耗者增加产量、不能惩罚高能耗者使之减少能耗、不能充分发挥价格信号的引导投资作用以避免投资者的大错误。

为此，本文提出了一个制度重构框架，其要点是：把现存的电力供应公司一分为二，一类是不以盈利为目标的会员制的电力运输会员制机构，另一类是以通过买卖价差来获取收益的若干电力销售公司。然后，电力运输机构只能专职于电力运输，不能涉及电力买卖。在电力运输领域，可能需要一定程度的政府干预，但在电力生产和电力销售领域，政府不再进行干预。上述制度重构后，价格由供求关系决定，政府不再干预。而投资者根据市场价格决定是否投资建设新的发电厂，政府也不再干预。这样，一个崭新的电力市场机制就可以形成。原来政府不得不对垄断者进行价格管制而导致的资源配置扭曲也将会得到纠正，由于投资者错误判断市场走势而导致的过度投资或者投资不足问题不会消失，但优胜劣汰的市场机制将保证投资者的错误不会被放大，从而避免价格管制和政府对电力投资审批所造成的大失误的发生。

责任编辑莫仲宁