论晚清的财政搜刮

蔡国斌

[摘要]所谓”财政搜刮”是指不合理的、掠夺性的财政收入政策和手段，它往往表现为恶税、苛税以及苛政，不应把晚清政府旨在增加财政收入的一切财政政策和手段都指斥为财政搜刮。晚清的财政搜刮手段主要有加征旧税、开办新税、勒令捐输、通货膨胀等等。在晚清中央政府与地方政府之间也存在着搜刮与反搜刮的斗争，导致了地方对中央的离心离德。财政搜刮最终都转嫁到广大贫苦百姓的身上，其结果是晚清政府民心丧尽而走向崩溃。

[关键词]晚清；财政搜刮；财政政策

[中图分类号]K24[文献标识码]A[文章编号]1671-881X(2009)01-0087-06

一、清代财政收入政策与财政搜刮

任何一个政权都需要通过税收等手段获取财政收入以维持国家机器的运转、满足社会经济发展的需要。清代财政收入政策经过康、雍、乾诸朝的不断调整和完善，形成了相对固定的政策范式，不仅财政收入项目和数额相对固定，各项财政收入的税征程序和方式也形成了一定之规，依照定例而行，一般情况下少有变化。应该说，这些财政收入政策具有一定的合理性，尽管对于老百姓来说，这些税赋依然沉重，但并不构成财政搜刮。

所谓“财政搜刮”，应指政府以增加财政收入为目的而采取的一系列掠夺性财政政策和手段。与一般财政收入政策相比较，财政搜刮带有“恶”的性质，它往往表现为恶税、苛税以及苛政。因此，我们不应把旨在增加财政收入的一切财政政策和手段都指斥为财政搜刮。

清代前期，在面临财政困境之时，政府亦有厉行财政搜刮之举，但持续时间不长，不是普遍现象。晚清之际，日益加剧的财政危机使清政府的统治基础愈来愈脆弱，国家机器无法正常运转，甚至有大厦将倾之忧。因此，晚清统治者财政活动乃至全部经济和政治活动的中心就是如何弥补财政亏空，摆脱财政困境。其增加财政收入的主要政策和手段仍然是加征各种赋税，而这些加征的赋税多以苛捐杂税的面貌出现，具有较为典型的财政搜刮的性质。至清末，其搜刮民财的确以至于无孔不入、无所不用其极的地步。然而，我们不能据此而简单地把整个晚清财政史说成是不断加强财政搜刮的历史。应该看到，在不同的历史时期，晚清政府财政政策的重点是有所变化的，其财政政策导向因时而有不同，有时甚至是前后矛盾的，如厘金的征收本为战争时期的一种筹饷手段。当战争警报解除后，清政府就力图整顿厘金征收的无序状况，屡次颁发上谕明令各地裁减厘金局卡，将财政政策的重点转向节支之上，力图遏制地方财权的扩张。然而，同治年间因左宗棠西征而致财政紧张之时，清政府的财政政策又转以筹款为中心。户部为此于同治八年奏请“饬各省督抚于厘金一项实力整顿，毋博虚誉，率行减免”，与前议截然相反。

从中亦可看出，清政府的财政政策并非一成不变，而是经常因应时势而变通。为了维护自己的统治，晚清统治集团也不得不顾及广大人民的承受能力，不得不“体恤民情”。清廷自诩“我朝政崇宽大，大兵大役从未加赋于民。自钱粮收不足数，不得已而榷货抽厘，物价增昂，民用不裕，朝廷念切痫瘝(tongguan)”，这类话语虽不可尽信，但也不能说全是作秀。官逼民反、民困生变，对此晚清君臣是有充分认识的。因此，我们既要看到晚清政府为应付财政危机而增加捐税，厉行财政搜刮的一面，也要看到晚清政府通过对内整顿、压缩开支、对外举债等手段应付财政危机的努力。

二、晚清政府对百姓搜刮的主要手段

晚清70年是一个多事之秋，每当清廷对外战败或遭遇国内人民的反抗出现财政危机之际，都会要求臣僚各抒所见，“条议以闻”，“以备采择”，并相应推出一系列筹款措施。而每一次新的筹款政策和措施的出台就意味着又一次的财政搜刮，这种搜刮行为在甲午战争后尤其频密，真正是到了“取诸百姓者搜刮无遗，耕种之计朝定，催科之吏夕来”的地步。大体来说，晚清政府的财政搜刮手段主要有加征旧税、开办新税、勒令捐输、通货膨胀等等。

(一)旧税的加征

清代传统税收有田赋、盐税、关税以及茶税、烟酒税、当税、契税等杂税。晚清时期，这些传统税收的加征很少直接采取提高税率的办法，而多采取增加附加税或者其它隐性的增税办法。

在田赋方面，清政府通过田赋附加、钱粮预征、借征、漕粮改折、浮收勒折等明征暗派的手段加重对农民的搜刮。田赋附加的范围最广，名目甚多，各地不一，所征数额亦各不同。据《清史稿》载，清代后期的田赋附加税名目达十余种。其中行之较广的有按粮津贴、捐输(包括丁漕加捐、赔款捐、沙田捐、亩捐等)、规复钱价、加收耗羡、厘谷等。如四川“自咸丰二年起，陆续举办按粮津贴、各项捐输”，“其公私杂费与一切陋规，莫不按亩加派，名曰‘津贴。……综计民力所出，逾于正赋之额，几有十倍不止。”庚子后，田赋的附加更为繁杂。由于一再加征，全国田赋额大幅度上升，1911年田赋预算收入达4 967万两，较光绪中叶提高了60％。

除田赋附加之外，清中央及地方政府还通过漕粮改折以及浮收、勒折等手段加重田赋的征收。1853年起，清政府对有漕各省实行漕粮改折，漕额虽然依旧，但在折征银钱的过程中，却在事实上大幅提高了漕粮的银钱转折额，远远超过当时的市场米价。如1853年前后江苏米价约2000文左右，但每石漕粮折钱却在8000文以上；浙江、安徽、湖南、江西、河南、山东等省漕折后亦至少约当原先漕额的二至三倍。至于地方政府在田赋征收中的浮收、勒折则更是随心所欲。山西额征银1两“必完至四五两”，江苏漕粮浮收达4-5倍，贵州“甚至正银1两收至10两以外”，不一而足。

在盐税方面的加征幅度更大于田赋。因食盐为百姓生活必需，晚清的每次筹款办法几乎都少不了做“盐”的文章，或加厘，或加价，或令盐商捐输。盐厘是盐税的直接附加，系仿照百货厘金的征收方式按盐引计收。自咸丰四年(1854年)两淮地区最早抽收盐厘之后，各盐区陆续仿行抽收。盐厘初征时每盐一斤约抽1厘、2厘至4厘各不等。此后盐厘的抽收不断加重，江西、湖北等地每引征盐厘分别高达9两和11两。盐厘的名目也在不断增加，有所谓“加厘”、“新加厘”、“外筹加厘”、“新军加厘”、“土税加厘”等许多名目。清政府在征取盐厘的同时还多次实施盐斤加价，每次加价1文、2文至4文不等。如长芦盐区自道光以迄清末累计每盐一斤加价达30文。盐斤加价可以说是直接对广大老百姓的掠夺。资料显示，清代前期盐税的总收入仅700万两左右，到了光绪末叶，已达2 400两。宣统末年的预算数字更高达4 500万两，增长约6倍，可见其搜刮之重。

晚清关税包括常关税和海关税。海关税即所谓“洋税”，系对进出口商品所征之关税。征收海关税是各国通行的做法，外籍税务司制度对中国财政自主权的损害另当别论，仅从海关税制来说，其征收具有一定的合理性，尚不能将其归入财政搜刮的范畴。而常关税在正税之外，则一般也有附加税。据1902年总税务司称：常关“各处税则不一，办法不同，税名亦异，即如一货，既征正税，或另加二三成他项

费用，竟有于正税外另加之税名，多至十余项者……在商人更复苦其扰累”。

茶税、烟酒税、当税、契税等传统杂税在清财政收入本来不占很大比重，但由于晚清时期罗掘已穷，遂也有不断加征之举。如茶税的征收除正课之外又有茶厘、附加税或杂捐。在烟酒税上，清政府也是大做文章，不断加征新税目，以致烟酒税名目花样繁多。既有麦曲等原料税，又有酿造、烟叶等出产税，还有烧锅、烟丝等制造税，同时还有厘金、关征等通过税，此外还有买货捐、行卖捐、门销捐、坐贾捐等营业税。当税、契税等在清代后期税率也有增加，并且在正课之外往往加征贴捐和各种附加捐。

(二)新税的开办

与旧税的加征相比，晚清新税的开办，如鸦片烟税、厘金以及各类新增杂税等，其财政搜刮的特征就更为明显。鸦片烟税开征于咸丰八年(1858年)，清政府以人民的受毒害为代价，换取每年从进口“洋药”中征取的数百万两海关税，以及在“洋药”运离通商口岸后征收的“洋药厘金”。除进口“洋药”之外，清政府又自1859年起对土产鸦片征收“土药税”。鸦片烟税在税厘并征后年征收额约1500万两以上。此种恶税无疑应属于财政搜刮的范畴。

晚清新办之税以厘金最为重要，影响最为广泛。厘金以苛扰著称，自1853年雷以诚在江苏创行厘金后，全国各地无不仿行。征厘之法被各地滥用，不仅无物不捐，而且征厘局卡繁密、捐上加捐．课征税率不断提高。同治三年(1864年)前后，全国各地厘金收入年平均约达银1000万两，至光绪十七年增加到1631万余两，到宣统末年，其预算收入即猛增到4318万余两。厘金收入的增加无疑是以对人民的搜刮为代价的。罗玉东先生即指出，厘金苛细繁琐，见货即征，不问巨细。一切贫富人民由出生到死亡之日常生活用品无一不在被课之列，而且“征课重复，于货物为原料时已征之，为制成品时复征之，入市销售时又征之”，“自贫民至富豪，其平日所着衣物，不问其为自制或购自他人，在其穿着上身之前，皆已纳厘若干次了”。

晚清新增的各类杂税也大多与厘金相关。许多新税的开办就是以对传统税收附加征厘的形式而出现的，在形式上是传统税收的附加，实际与新增一种税收无异。至清末，各地开办的杂税杂捐名目五花八门，数不胜数。旧捐急剧加重，新捐层出不穷。诸如房捐、铺捐、膏捐、彩票捐、赌博捐、牲畜捐、柴把捐、娼妓捐、车辆捐等，简直多如牛毛。清朝统治者搜刮民财已经到了无孔不入、无所不用其极的地步。

(三)勒令捐输

捐输也就是通过卖官鬻爵来筹措财政款项，为清廷应付财政危机的一种常用手段。晚清时期，捐输更为频繁。鸦片战争过后，清政府即已屡次开办捐输之路，1840年至1850年户部银库捐纳收入计2314余万两。太平天国起义爆发后，清政府为了渡过统治危机，更是大开捐输之门，在“借资民力”的旗号下将财政搜刮之手伸向了大小官员和豪绅富户。咸丰三年上谕称如“富家大族有能捐赀至百万或数十万者，即赏加五等封爵”；咸丰四年上谕中又称“与其捐自中人之家，集腋无多，不如捐自素封之户，指团较易。……著该抚……等体察情形，各于素称饶裕之家切实劝导，如能自一万捐至数万、十数万者，著随时按照银数立即奏请奖励”。可以想见，名为自愿的捐输在此种政策导向之下必然是充满了勒派等弊端，成为赤裸裸的搜刮。

捐输之外，清政府还令地方官向富商劝借或要求富商主动报效。咸丰四年上谕“据称山西一省，向多饶富之家，民风淳朴，好义急公，如谕以大义，示以成约，饬藩司按照借数，出给印票，分年照期归还”，令当地官员“悉心体察”，办理劝借”。此类劝借多是有借无还，至多像捐输一样，以赏给虚衔或祖上封典为补偿。至于报效更是名为自愿，实由勒索而来。

(四)通货膨胀

通货膨胀是一种较为隐蔽的财政搜刮手段。在咸丰初年，清政府以“银贵钱贱为利”，铸发当五、当十、当百、当千等大钱，并发行不同面值的官票、宝钞投放市场行用。铸造大钱，当五十者“一本一利”、当百者“一本二利”，印造票钞更是“造百万即有百万之利，造千万即有千万之利”，清政府由此牟取了巨额暴利。与此同时，清政府对大钱、官票、宝钞采取多放少收甚至拒收的办法从广大人民手中攫取财富。据统计，1851年至1861年间清政府各种通货的发行量折合白银达6 130万两。光绪末，各地方政府复以铸造银元、铜元为利，大肆开炉鼓铸。“举凡一切新政之无款举行者，皆指此余利以为的款，即练兵处摊提兵饷，亦竟指此为大宗。”

除上述财政搜刮政策之外，清末的举借内债亦可归入财政搜刮的范畴之内。本来内债的开办具有一定的合理性，但由于清政府对举办内债缺乏正确认识，在举办的过程中办理不善，使得内债蜕变为一种变相的捐输，成为对百姓的又一种搜刮。

上述财政搜刮政策都带有“恶”的性质，它与一般财政收入政策最显著的差异就在于其掠夺性。这些搜刮政策有的是由地方政府奏请中央批准后开办的，有的是由地方政府以先斩后奏的方式，自行推出并业已在本省实施过后上报中央政府作为经验而推广开来的。如厘金的征收就起于地方而后推广于全国。一般来说，清中央政府对于地方官吏增捐加税的类似奏请大多是“着照所请”、“如所议行”。

为了解决迫在眉睫的财政危机，晚清中央政府也经常直接推出一系列财政搜刮政策。在清中央政府频繁发出的“开源节流”财政谕令之中，增捐加税的财政搜刮政策往往是主要内容。光绪十年(1884年)户部遵旨议定“开源节流事宜二十四条”，其中“开源”之项就有12条。这12条开源措施中，行盐捐输、茶课、洋药捐输、沙田捐输、牙贴捐输、烟酒行号人赀给贴、汇兑行号入赀给贴、减成、减平等项措施，财政搜刮的性质非常明显。1894年清政府接连发布筹款办法，主要有核扣廉俸、预缴盐厘、酌提运本、茶叶糖斤加厘、土药行店捐输、停止工程等。1899年户部又制定了大规模的搜刮方案推行于各省，主要内容有：盐商分等级捐输、土药税厘加收三成、烟酒税加征一倍、整顿田房契税、核减汇费报部候拨、颜料缎匹折价等。庚子后，为了支付巨额赔款和筹措新政经费，清政府不断加重税捐搜刮，大肆举借外债。当时各地开办和加重的新旧税捐，“省省不同，府府不同，县县不同，名目不下百数十”。1904年户部拟定除弊节流十条，内有严核各省钱粮、酌提各省杂税、清厘两淮额产盐斤、额销盐引、整顿两浙盐务、覆查甘肃盐厘、酌提各省加丁、加闰、引额、课款、核提漕务闲款、清查沙田沙洲地亩、变通四川土药税厘、暂停不急工程等项。从以上示例中可看出，清中央政府推行的有关财政政策既有直接针对广大老百姓的财政搜刮，也有针对地方政府的财政搜刮。

值得一提的是，上述中央政府推出的财政政策之中，清政府是将减成减平作为一项开源措施的，但严格来说应该属于节支的范畴。所谓减成减平，是中央政府在放款支出的过程之中，对应发放的款项予以缩减或将放款由库平改为京平或湘平支放。形象地说也就是短斤少两。细究之，减成减平因其系于支放之先予以克扣，无异于另增一部分财政收入，对大小官员来说是对其应得俸给的一种掠夺，似亦可

归于财政搜刮的范畴。晚清时期，曾多次因财政危机而对王公贵族及大小文武官员核扣廉俸，或减平放款。如咸丰三年(1853年)令“武职自三品以上停给二成，文职自一品至七品暂给养廉银六成，八品以下免其停扣”。光绪年间更持续核扣官员俸廉，据户部1896年奏报“俸廉两项并计，每年核扣数逾百万”。

三、晚清中央政府与地方政府之间的搜刮与反搜刮

在晚清中央政府与地方政府之间也存在着财政搜刮与反搜刮的斗争。出现此种情形的主因是晚清地方财政的形成，中央政府不再像以往那样对地方各项财政收入握有绝对之支配权，可以予取予求。相反，地方政府在不为中央政府所详知的情况下，拥有可以自主支配的一大笔财政收入。因此，在中央政府面临财政困难时，势必要对这些控制于地方政府之手的财政收入下手，将其搜刮进中央政府的口袋。

咸丰、同治后，财权下移地方政府。清中央政府对地方财政所入虽大概知之，却知之不详。但中央政府对地方财政有一个大体的判断，认为各省财政大有潜力可挖。光绪二十二年(1896年)户部在其奏章中即称“天下财赋出于各省藩、运各库者，数倍于各海关”，若各省“仰体时艰，早为设法，力除中饱，严汰冗费，则筹此数百万两，似尚不致十分为难”。因此，当中央面临财政困境之际，往往将目光转向越来越桀骜不驯的地方财政。晚清时期的中央政权虽已削弱，但并未失去对各省的控制，至少各省督抚的任免之权仍牢牢掌握在中央之手。中央政府亦经常以谕令、派遣钦差大臣的方式对地方政府进行搜刮，将地方所掌握的部分资金收归中央政府。如1899年6月6日清廷发布上谕“近日朝廷整顿庶务，于筹饷一事，尤在所当急。……倘使各督抚能认真整顿，裁汰陋规，剔除中饱，事事涓滴归公，何患饷源不济。……着大学士军机大臣六部九卿将各省关税、厘金、盐课详加查核”。在整顿财政的旗号下，清廷委派刚毅为钦差大臣前往“地大物博”的江南财富之区搜刮钱财，责令各省督抚“将关税、厘金、盐课等项实力整顿……将现在收数，无论为公为私，凡取诸商民者，一并和盘托出，一律彻底清查”。据刚毅奏报，他在江苏共筹得款项120万两，在广东筹得160余万两，可谓收获颇丰。清廷立即下旨称，该款“均系取自外销及新旧加增节省盈余等项，并无丝毫加取于民，即著……一律专款存储，听候部拨”，将这些原属地方财政的收入毫不客气地收归中央政府所有。光绪三十年(1904年)清廷又令铁良赴江苏及南方其它省份，时论称铁良南下的目的是“欲将东南各省之财权、兵权，悉握诸政府，使各省疆臣不得自有其财权，不得自有其兵权，而即以各省所有之款项，悉输诸京师以为练兵之用”，“今年日俄战争益烈，而政府搜刮之宗旨益坚；凡百设施无不以此事为目的，屡见不一。……而近来又有一事，尤足为证，……铁良南下是也”。铁良此行在上海、江宁、苏州三地共搜刮钱财1994 968两，其成绩较刚毅更胜一筹。

面对中央政府的财政搜刮，地方政府往往以种种理由予以抗拒。对于中央政府搜刮地方的财政指令，地方政府很少有不折不扣地予以执行者，其态度视不同之情况而有不同。在事关清廷安危之际(如甲午战事初歇、庚子事变初平之时)，或是在中央政府严令之下，地方政府方能实力奉行，而一般情况下则敷衍了事，或有选择地执行。各省亦经常截留和挪用应解中央之款项。1898年，刘坤一以盐货厘金等被用作外债抵押，江南骤短军饷洋款180—190万两之多，上奏要求“将应解京协各饷指款截留备抵”，并声称“以本省之款，供本省之用，理势宜然”。刚毅南下搜刮后，清政府刚刚下令对查出各款“听候部拨”，广东等地的督抚们就上奏予以否认，称这些款项是所属司员迫于压力而虚报，其实并无“的款”。中央政府不顾地方实际情况的财政搜刮，使地方政府穷于应付，也导致了地方对中央的离心离德。

在文牍往返据理力争的同时，地方政府编造出花样百出的苛捐杂税名目，变本加厉地向老百姓厉行搜刮。如差徭一项，自摊丁人地后，按丁供役的差徭本已并入丁银。但至晚清时，各地以战事等为借口又派发徭役，折征银钱。《清史稿》载称，“咸丰时，粤西役起，征调不时，不得不藉民力。粮银一两，派差银数倍不等。事定，差徭繁重如故，且钱粮或有蠲缓，差银则歉岁仍征。”

至于其它种种苛税，更是数不胜数，沉重负担最终还是落在广大贫苦百姓的身上。

财政是国家政权的经济存在，从根本上来说还是政治的附属品，是为政治服务的。腐败的晚清政权为维护自己的统治地位竭力挣扎。列强环伺之下，清廷要“量中华之物力，结与国之欢心”，为此必须百计筹款以满足列强之贪欲；为了适应对内镇压的需要，清廷须“竭天下之物力，八分以养分兵勇”，为此也需要巨额资金以维持国家统治机器的运转；为了摆脱贫穷落后的困境，清廷还要兴实业、办教育、行新政，为此还是需要大量的财政投入为保证。面对着沉重的财政负担，试图遵守“永不加赋”祖训的清朝统治者没有能力适应时代的要求进行财政税收体制的改革，废除“恶税”，改行良税，最终走向了“永不加赋”的反面，不仅不断增捐加税，而且所增之税捐几乎全为恶税、苛税，厉行财政搜刮政策，其结果是终于民心丧尽，而走向崩溃。

责任编辑桂莉