中国从业人员的继续教育与制度建设

郝克明

主席，各位专家，女士们，先生们：

大家好！今天能够有机会出席亚欧会议终身学习论坛，和来自亚欧各国以及我国各地从事终身教育研究和实践的专家们见面，特别是能够和大家共同讨论终身教育发展和制度建设面临的挑战和重大问题，我感到非常高兴。

加强对广大社会成员，特别是从业劳动者的培训和继续教育，是建立我国终身学习体系和学习型社会的重要组成部分，也是促进我国经济和社会发展的迫切需要。

中国是具有13亿人口的发展中国家，仅从劳动人口来说，就有7.69亿从业劳动者，有2亿左右需要从农业逐年转移到第二、三产业的农业劳动者，还有数以千万计的每年新增加的和等待再就业的劳动者，对接受各种培训和继续教育存在着强烈的需求。这就使得继续教育的任务在我国更为艰巨。改革开放三十年来，中国的继续教育有了很大发展，目前已基本构建起了多种层次、多种类型、多种形式的继续教育体系，形成了各类学校、行业、企业、社会培训机构等广泛参与实施的多元化的办学格局。中国从业劳动者的继续教育，主要包括以下两种类型。

第一，为社会成员提供的学历补偿和学历提升的继续教育。

良好的学校教育是建立终身教育体系和学习型社会的核心和基础。我们国家和世界许多国家的研究表明，从总体上看，那些缺乏必要的科学文化知识基础和学习能力的成人，几乎无法从工作中学习或从继续培训中受益，也无法抵御被以知识为基础的社会淘汰的风险。从我们在2005年对9个省154个企业近万名员工的调查也可以看出，企业员工学习培训的参与率与受教育程度之间呈现出正相关关系，即文化程度越高，培训参与率越高。由于我国人口众多和原有的教育基础比较薄弱，我国就业者的学历层次总体上偏低，广大社会成员，特别是从业人员对小学和初中的学历补偿教育以及高中、大学和大学后学历提升的继续教育存在巨大需求。

改革开放三十年来，全国有80%以上的乡镇和40%以上的行政村建立了成人文化技术学校，并且通过在全国大力发展多种形式的小学、中学和大学的成人学历教育，例如全日制的学校教育、广播电视教育、网络教育、自学考试、夜校、函授教育等，为广大社会成员特别是从业人员进行各种学历补偿和学历提升教育提供了各种学习机会。随着科学技术高速发展，近十几年来，我国以计算机、多媒体和网络技术为核心的现代远程教育的发展，为广大社会成员的学历教育提供了更加方便、灵活的学习方式和更加优质的教育资源。在现代远程教育方面，从上世纪八十年代初期到现在，除1所中央广播电视大学外，全国还成立了44所省级广播电视大学、956所市级广播电视大学分校、1 875所县级广播电视大学工作站和51 665个教学班。学校和教师通过广播、电视、多媒体技术和网络技术为学习者提供较高质量的教学服务。2007年，全国各地广播电视大学已有在校生317万人。除广播电视大学外，全国还有66所普通高校开展网络教育。至2007年底，普通高校网络教育本专科在校生达到110万人，其中在职人员占86.5%。我国成人学历继续教育的发展，为提高我国广大社会成员和从业人员的科学文化素质，为没有机会进入或已经离开各类学校的社会成员进行的学历补偿和学历提升教育起了重要作用，在很大程度上缓解了我国社会发展和广大学习者对各类学校教育需求增长与教育资源相对不足的矛盾，促进了我国学校教育的巨大发展。2007年，全国小学学龄儿童净入学率超过99%，初中阶段毛入学率达到98%，实现了在中国全面普及九年义务教育的宏伟目标；全国高中阶段教育在校生从1978年的1 642万人提高到4 527万人；各类高等教育总规模从1978 年的86万人提高到2 700万人，高等教育毛入学率从不到1%提高到23%，高等教育发展进入了大众化阶段。

第二，为广大社会成员提供的非学历培训继续教育。

这些年来，适应我国经济和社会发展以及广大从业人员对在职培训和继续教育的迫切要求，在我国各级政府、各个行业部门、各类学校和广大农村、企业的重视和积极推动下，针对广大社会成员尤其是从业人员的各种非学历的培训，特别是劳动者的实用技术培训、转岗培训和继续教育发展十分迅速。2007年，参加各种形式培训的城乡劳动者达到1.6亿人次，全员培训率达到45%。适应我国农村产业结构调整的需要，从2003年到2007年9月底，国家实施农村劳动力转移培训工程，4年间已累计培训农民1 125万人，年均培训281.25万人，转移就业968万人，转移就业率达到86%以上。各个领域专门人才的继续教育也有了很大发展。以教师的继续教育为例，目前全国各种类型的培训，已经覆盖1 000多万名中小学教师。新中国成立特别是改革开放三十年来，在为我国广大社会成员特别是全世界最大从业人口所进行的各种非学历培训和继续教育的蓬勃发展，为促进我国经济和社会的持续快速发展，努力满足广大社会成员包括日益增长的老龄人口的学习要求，作出了重要的历史贡献。

我国继续教育的制度和法制建设也取得了积极的进展。社会的许多领域建立了岗位培训和继续教育的制度。继续教育法制化正在积极推进，如《农业法》、《企业法》、《教师法》等都对从业人员的继续教育作了规定。1987年以来，国家有关部门连续颁发了《企业科技人员继续教育暂行条例》、《全国专业技术人员继续教育暂行规定》，这些法规对专业技术人员继续教育的任务、组织管理和实施办法等做出了规定。目前，全国已有半数以上的省、自治区和直辖市制定了《专业技术人员继续教育条例》。《终身教育法》也正在积极酝酿和制订过程中。为了推动我国继续教育的发展，这几年来，国家和各部门还实施了一系列继续教育具体计划和政策措施。例如，实施专业技术人才知识更新工程、农村实用人才培训工程、农村劳动力转移培训工程、国家技能型人才培养工程、成人继续教育和再就业培训工程、全国教师全员培训计划、农村中小学远程教育工程，等等。我国建设学习型社区和学习型组织的工作也在蓬勃展开。目前，全国已有61个国家级社区教育实验区；各省、直辖市的省级社区教育实验区达到了300多个，对推动全国各地的社区教育起到了积极的示范作用。所有这些都为我国继续教育的发展在制度建设上提供了一定的保证。

但是，我国继续教育的发展，从总体上说还很不适应我国经济和社会发展以及广大学习者的迫切要求，继续教育在管理体制、制度保障、发展机制、教育模式、质量评估、经费投入等方面，还存在许多急待解决的问题，继续教育仍然是当前我国教育体系中最薄弱的环节。根据2000年人口普查数据和我们的调查，我国目前7.69亿从业人口的学历水平、技术能力和培训参与率均比较低。以科学文化知识和技能水平来说，全国近7.7亿从业人员中，初中及以下教育程度的劳动力占81.7％，接受过高中及以上教育者仅占18.3%（我国和部分发达国家人口受教育状况见表1）。全国9 800万技能劳动者队伍中，技师和高级技师仅占4.3％，高级技工占18.3%，中级工占37.9％，初级工接近40%。在我国3 900多万专业技术人员中，具有副高级以上职称的人员仅占总数的5.7％，不仅在数量上与发达国家有很大差距，在质量上也存在不少问题①。

我国从业人员的综合素质和能力从总体上说还比较低，继续教育发展的水平和总体供给能力不高（我国按职业分类的全国就业人员受教育程度见表2）。这一状况已经成为影响我国产业和技术结构调整与升级，以及制约经济和社会进一步发展的重要因素。从教育的功能看，随着高新技术的快速发展和社会的进步，人们在整个一生所需要的知识中，从学校教育获得的只是一小部分，大部分知识以及分析问题和解决问题的能力，都要在工作和生活的实践中通过不断的继续学习才能获得。因此，在职培训和继续教育越来越成为培养高素质劳动者和各类专门人才的重要途径。在加强学历教育的同时，在全社会进一步加强和发展继续学习（教育）制度，才有可能培养和形成能够适应中国和世界迅速发展和变化要求的、充满活力的劳动者大军和人才队伍。未来的十几年是我国经济社会持续快速发展和产业结构、技术结构、城乡结构发生巨大变化的时期，对我国在职劳动者的素质提出了新的更高的要求。值得注意的是，因为最近席卷全球的金融危机，一些发达国家已经或正在进入经济衰退期，这些势必对我国的产品出口和经济发展带来一定影响。面对这种新的形势，我们要采取一系列对应的政策，特别是要努力转变经济增长方式，进行产业结构调整和优化升级，提高企业的自主创新能力，增加产品的附加值和技术含量，减少失业率，增加就业和创业机会，最重要、最根本的也是要依靠提高广大劳动者和各类专门人才的素质。大力发展教育，特别是广大从业人员的在岗培训和转岗培训，以及各种形式的继续教育，推动全民学习、终身学习的学习型社会建设，对保持和促进我国经济的持续健康发展和人民生活水平的提高，显得更为重要。因此，在加强学历教育的同时，大力发展面向全体社会成员的继续教育，既面临着新的挑战，也面临着新的发展机遇，将成为未来几十年我国教育发展新的增长点。为了推进我国广大社会成员特别是从业人员继续教育的发展，我们正在从以下几个方面推进继续教育的制度建设。

第一，推进领导管理体制的改革。

由于培训和继续教育涉及社会各个领域和所有社会成员，迫切需要从领导管理体制上加强统筹、协调和指导，改变和克服当前我国继续教育存在的资源分散、重复建设等浪费和低效现象。最近几年，一些省市建立了由省市政府统筹领导、由各有关部门和社会团体参加的跨部门继续教育（或终身学习）协调委员会或领导小组，把继续教育纳入本地区社会发展的总体规划，在加强继续教育的统筹和协调、明确各个部门职责分工、整合各方面的教育资源、创造继续教育发展的良好环境等方面，发挥了积极作用。

第二，在全面推进劳动者和各类专业人才持证上岗制度的同时，建立进一步促进继续教育的发展与质量评价制度。

要通过进一步完善职业资格证书制度和劳动准入制度，全面推进劳动者和各类专业人才持证上岗制度。同时，在各个行业和部门特别是关系经济社会发展的重要领域，建立和完善劳动者和各类专门人才继续教育的制度（包括明确的参加继续教育的要求，学习的时间和内容，学习成果的考核和激励机制等）。要全面推动各行业和各部门研究制订从业人员继续教育的中长期发展规划，并纳入本行业、本部门总体发展规划之中。各行业、部门应建立本行业和部门进行继续教育指导的机构，加强对行业、部门继续教育的指导和管理。

建立继续教育质量评价与认证制度，是保障继续教育质量的重要手段。要从不同行业、不同领域的实际出发，建立继续教育质量定期评估制度和继续教育评估指标体系，加强继续教育质量的社会监督。

第三，充分调动社会教育培训机构和全社会以各种形式发展继续教育的积极性，并且充分发挥各级各类学校（包括农村中小学）在继续教育中的作用。

我在这里只就促进学校特别是中等职业学校和高等学校功能与办学模式的改革和创新，谈一点意见。

鉴于我国从业劳动者培训和继续教育的任务十分繁重，在加强企业、行业和部门对职工培训和继续教育的同时，可以在一些地区和农村，对中等职业学校实行一校多制的改革，即职前和职后教育并举，学历与非学历教育并举，全日制与部分时间制并举，充分发挥职业学校在我国特别是农村继续教育中的作用。

高中和高等学校要逐步实行弹性的教育教学制度，既允许学习者集中时间学习，也应允许分阶段完成学业。要进一步增强学校教育特别是高等学校的开放性，逐步放宽招生和入学的年龄限制，改革人才培养模式，密切学校教育与社会发展实际的联系，促进产学研的密切结合，进一步健全在职人员攻读学位的制度。同时，还要大力增强高等学校为社会成员提供多种多样的非学历培训和继续教育服务的功能，充分发挥高等学校在继续教育中的作用。

为了使更多的社会成员有继续学习的机会，要积极鼓励和大力发展各种形式的民办教育培训与继续教育；还要从我国的实际需求出发，以专业技术人员和管理人员为重点，加强与国外教育机构的继续教育与培训合作，利用国外的优质教育资源，加快我国培训和继续教育的发展。

第四，建立各级各类教育相互沟通和衔接的关系，构建学习者通过各种途径包括非学历和非正规教育途径的学习、实践和创新都可以成才的“立交桥”，拓宽广大学习者的学习成才之路。

当前世界一些国家在对不同类型的教育与培训之间，建立多元的、能相互认可的认证支持系统等方面，进行了许多探索。例如，对学习者通过各种途径所学知识、技能进行评价和认证；积极探索正规教育证书与非正规教育证书、学历资格证书与职业资格证书可以相互承认、相互沟通的办法和制度。我们将从我国的国情出发，学习和借鉴国外终身学习领域好的经验，建立适应终身学习的培训质量评估指标体系和学习状况的考核、认证和学分的互认制度，进行有关建立“学分银行”、“个人学习帐户”和“终身学习卡”等措施的实验，为广大社会成员提供更多的学习机会和更好的服务。

第五，改革继续教育的人才培养模式。

学历继续教育应主要面向成人和从业人员，以业余教育为主，加强工学结合，实行弹性学制和更加灵活的学分制度。对非学历教育的各种培训和继续教育，要坚持以社会和学习者的需求为导向、以职业能力为核心评价标准的模式，加强培训内容、培训模式和方法包括时间安排等方面的针对性、多样性和灵活性。

第六，充分运用现代信息技术，大力加强继续教育公共服务与资源平台建设。

要高度重视信息技术高速发展为我国利用后发优势加强对社会成员的继续教育、提高全民族素质所带来的前所未有的发展机遇，这也是我国在教育资源相对短缺的条件下能够建立终身教育体系和学习型社会的重要保证。我们要紧紧抓住这个机遇，充分运用现代信息技术，以天网（全国和各地的广播电视大学等）和地网（互联网）为载体，有效整合高等学校、行业、企业等各方面的优质教育资源，努力构建先进的、基于信息网络的、遍布城乡和面向社会大众各种不同的需求的继续教育公共服务平台，努力为全体社会成员提供不受时间和空间限制的各种高质量的教育和学习服务，这不仅是我国建设学习型社会的重大战略举措，而且也是重要的基础建设。

第七，加强继续教育的法制建设。

加快推进《终身学习法》的立法，进一步明确继续教育在国家构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用。应把我国半个多世纪以来开展继续教育所创造和积累的成功经验用法律的形式固定下来，使我国的继续教育事业进一步持续地健康发展。

第八，加大继续教育投入，建立多渠道筹措继续教育经费的体制。

要区别不同类型的继续教育，建立政府、企业和个人合理分担成本的经费保障制度。政府的投入、公共职业培训和继续教育资源应优先向弱势群体，特别是失业者、低收入者、进城务工人员和贫困地区劳动者倾斜，加大经费支持力度，并探索建立面向弱势群体的“继续教育与培训券”制度。对认真执行按企业职工工资总额1.5%~2.5%的比例筹措经费并用于职工培训的企业，落实税收优惠政策，对未落实上述规定的企业应将其税收中相应部分充作继续教育基金，主要用于无力组织培训的中小企业职工培训。要充分发挥市场机制的作用，鼓励和调动各个行业、企业、部门、社区和广大社会成员支持、扶植和发展继续教育的积极性。

预祝这次亚欧会议终身学习论坛圆满成功，谢谢各位！

责任编辑 熊建辉