城管形象重塑的治理之维

[摘 要]城管形象诟病，让计划经济时代建立起来的一元化城管模式陷入了困境；多元化治理模式却由于传统思维的延续以及制度环境缺失等方面原因，没能真正成为破解城管难局的良方。但无论如何，多元化治理是公共事务管理的发展方向。只有通过明确政府治理理念，与企业开展合作，建立和扶持摊贩组织，依靠社区这个较为健全的城市基层自治组织，让市民参与城管事务，最终形成城市政府、市场、第三部门合作的治理合力，方能使城管问题得到有效解决。

[关键词]城管形象 重塑 治理

扬州大学人文社科研究项目“城市发展与公共事务治理研究”；江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目：和谐社会视野中的公民身份建构与社会整合研究（08SJD8100013）阶段成果

作者简介：徐善登（1965-）男，江苏金湖人，扬州大学管理学院讲师，主要从事城市公共管理研究，扬州大学管理学院。

一、收效甚微的政府诊治及其原因剖析

城管广受社会诟病的今天，在理论界为其出谋划策的同时，城市政府和作为当事人的城管当局，也在采取措施，力图改变形象。2008年初的全国城管(执法)局长联席会议形成共识:“粗暴执法、粗暴管理”是对法治精神的践踏，必须旗帜鲜明坚决反对，“鹰派”执法是死胡同。会议发表声明，表示城管执法战线的全体同志应当对此高度重视，深刻反思，查找问题，迅速整改；同时宣布2008年将启动“全国城管执法队伍形象建设年”活动，全面推动亲民、文明、和谐的城管执法队伍新形象建设。近年来，城市政府也积极采取许多创新措施，如为改变城管“不良”形象，各地纷纷成立女子城管（执法）队，力求通过女性柔情的温和执法思路，改变城管给人缺乏亲和力的“习惯”形象，也希望通过这些“铿锵玫瑰”的细致和耐心，将暴力抗法扼制在萌芽状态，避免产生激烈的冲突。

然而，悲剧仍然在不断发生。用百度搜索“城管打人”，用时0.026秒，找到相关网页近百万篇。城管形象问题的帖子，在网上不仅能引起长达两三年的讨论[10]，而且几乎所有为城管形象的辩护，都会招来网络群殴，乃至谩骂和人身攻击；就连表达理性思考和建设性批判的话语，也基本遭受到排挤并被迅速边缘化。

城管之所以广受诟病，不仅有城管执法难的原因，也有城管自身的原因。城管局长会议显示了政府对人权的尊重和法治意识进步，表明政府看到了城管自身的不足。女子城管队的建立也可以看成政府解决城管诟病，重塑城管形象的一项决心举措。各地城管执法创新的效果却都不甚明显，因为它们将其成因仅仅看成是一个城管执法行为失范的问题。我们还应当注意到：城管的是非，不仅仅是城管的问题，其根本原因是与我国在计划体制时代形成的城市政府管理模式的传承密切相关的。计划经济时代建立起来的一元化城市公共事务管理模式表现为政府采取特有的行为方式，对城市公共事务进行的垄断性和强制性的管理。政府在一定程度上几乎成为唯一的城市公共事务管理主体，社会自身的功能则遭到了淹没和压制，形成了公共事务管理一元化的单中心。其内在缺陷所导致的公共性危机和效率危机在现实中急剧彰现，城管问题正是这种公共性危机的外部反映。

冲突不可避免和危机的不断出现，使得政府作为单一的城市公共事务管理主体已不能实现公共事务的良好管理。政府以及城管部门试图通过一己之力改变城管的公务化暴力形象，暗含着对社会的不信任和行政权力的傲慢“我做不好的事，你也做不好，也不能做”，体现了政府传统一元化、单中心管理模式思维的延续，政府在城管的公共危机上并没有表现出应有的思维模式转换。此种思维之下的举措不能说不会使城管形象发生一些良性变化，却难以解决根本问题。这是城管形象诟病的诊治遭遇到的第一层困境。传统的单中心管理模式受到严重的冲击和挑战，于是我们不得不将视线从政府的传统一元化模式转移到多元化多中心治理模式上。

二、治理理论的实施屏障

根据格里，斯托克的理论，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作[2]。城市政府确立治理理念，发挥市场机制的作用，并开展与第三部门的合作，是现代城市公共事务多元化多中心治理要求。

应该说，治理是从西方引进的应对纷繁复杂的公共事务一剂良方，然而到目前为止，却没有成功治愈城管的顽症。它于我国被鼓吹虽已有时日，但较多被运用在了一般的原则性描述上，因为其在我国同样面临着付诸实施的瓶颈，很少为学术界用来指导我国具体实践问题。就城管问题来看，它遭遇了西方国家所不具有的实施屏障：

其一，政府治理理念的不完全。作为治理主体之一的我国城市政府尽管对政企分开、政社分开，也对“划桨→掌舵”的职能转变有所认同。但由于种种原因，政府对分权的态度是谨慎的，认同也不代表就能实行。真正要按照治理理论的要求，通过分权或授权做到还权于企、还权于社，尚有时日。许多城市政府至今还认为，市容环境管理因为涉及到人的因素，涉及到权力运行，不能被看成是一种公共服务、公共产品的提供，不能让也不允许企业和第三部门的参与，而是政府当仁不让的职能管理。“自古以来，政府好像就是为了解决这些问题而生的”[3]。

其二，市场机制的缺失。一方面我国的市场化进程起步晚，基础差，市场体系不成熟、不规范，如最近连续出现的奶粉事件，使企业本来就处于较低水平的公益形象更加下滑，加剧了公众对企业的信任危机，在很大程度上限制了市场自身的社会功能。另一方面，尽管近年来，城市政府也引入了有限的企业参与，但多是迫于自身“太累”和市场机制的最基本的要求，将原先由城市政府供给的一部分公共物品让与给企业，与西方发达国家相比还远远落后，更不用说让企业去参与带有权力色彩的城管事务。长期以来的城市政府作为公共产品的包揽模式，也影响了市场对于公共服务的能动性发挥，在城市公共事务治理的表现尤为突出。

其三，第三部门的先天不足。第三部门在城管中的现状可以从两个方面来看：

一方面，由于制度环境，我国现有的第三部门面临着八大困境：注册困境、定位困境、人才困境、资金困境、知识困境、信任困境、参与困境、和监管困境[4]。因而第三部门的生存发展是艰难的。自治性差、志愿性不足，行政附庸化严重，加上公信力的缺乏，使得它在城管中的应然的治理主体功能很难发挥。

另一方面，城管执法相对人的自组织的缺失。城市摊贩具有流动性大、相对分散的特点，多数也由于生计问题导致劳动时间的紧张无暇顾及，导致我国城市几乎没有摊贩自组织的存在。当城管违法行政侵害摊贩权益时，相对人存在违规理亏的心理劣势，面对强势执法主体显得无能为力，结果有两种可能：一种可能是忍声吞气。另一种可能是由于自组织缺失，小商贩们一盘散沙，各自照管自己的利益，缺乏自律、表现得更自私。他们为生存的基本需求须和城管“单打独斗”，力量的薄弱、利益诉求和权利救济制度缺失迫使他们不得不采取一些过激或极端手段。

我国企业、第三部门乃至公民的社会功能弱化，不能发挥其社会主体的能动作用；而政府本身由于传统管理模式的惯性，加上资源的有限性，无法靠一己之力来面对和解决经济发展带来的一系列社会问题。在城管难局的破解上同样存在着政府失灵、市场失意、志愿无为的现象，这是城管形象诟病的诊治遭遇到的第二层困境。因此，不顾我国目前治理主体的实际情况，完全照搬西方的治理理论来解决城市公共事务中出现的新问题，其结果只能是“橘逾淮则为枳”。治理良方难以有效进入症体，无法医好城管诟病。

三、有限治理，重塑城管形象

无论如何，治理是现代民主政治的一个基本需求和重要的表现形式，同时也是公共事务管理的发展方向。城市公共事务日益膨胀而且也带来了复杂性，而城市政府的资源十分有限，已经无力独自承担日益繁重的管理任务，整个城市社会的积极参与和共同协作已是一种根本选择。“由资源的分配与再分配引发的冲突是无法回避的，但是在一定条件下，人们可以抑制这类冲突或使冲突最小化。”［5］即使我国城市事务各种治理主体存在这样或那样的缺失和困境，也必须于现有的条件下，激励城市相关利益者参与城市治理，才能“抑制冲突或使冲突最小化”----这种合作是有限的、治理是艰难的，我们姑且将其称为有限治理。

（一）政府与企业

尽管我国市场机制不完善，政府仍然可以和企业在城市公共事务的治理上，进行有限的合作。城市环境管理不仅应该被看作为一种公共产品，还完全能够将其中一部分事务交给企业去完成。另外，正因为我国市场机制的不完善，政府更加有必要将企业纳入城市公共事务管理的权力框架之内，以激起和增强企业的社会责任感和使命感。企业在取得经济效益的同时，带来社会效益，反过来又促进市场机制的完善。

2007年底，深圳宝安区西乡街道以平方米9.38元，把六项市政管理承包给鑫梓润物业管理公司。此外，该承包公司还要承担起协助对乱张贴、乱摆卖、劝阻乞讨、日常巡查等七项城市管理执法辅助工作，再加上以前区和街道公路管理的死角。经过几个月的实践，西乡街道上乱张贴、乱摆卖、职业乞讨等“老大难”问题得到了根本的遏制，立交桥下的绿化带、市中心的街心花园又恢复了往日的休闲功能[11]。从结果看，一方面企业获取了利润，另一方面政府在节省了管理成本的同时，也提高了管理效率，业务外包使政府和企业实现了双赢。更重要的是，这种改革尝试减少了城管与弱势群体的冲突，化解了社会矛盾。

当然，因为涉及到执法权问题，企业参与社会公共管理的合法性也受到了质疑和争议。有专家指出，西乡街道目前的做法法律上并无禁止，是对城市治理多元化的一种有益探索，但应加强监管，以防权力被滥用。这一说法值得商榷，因为法治社会要求任何公权力行使都应有法律的授权“法无授权即禁止”。看来，在我国尚处于法治社会低级阶段的背景下，如何给企业参与城市公共事务的治理权力定位，能否通过授权方式解决，是一个可以进一步探讨的话题。从这一角度看，当今政府和企业的合作范围和幅度只能是有限的。

（二）政府与第三部门

1．建立摊贩组织

在我国，摊贩行业协会等类似的自组织在城管事务上至少有这样几个功能：一是有对摊贩的自律功能；二是维权功能；三是和行政主体的沟通功能；四是释放缓冲的调节功能。鉴于目前城市的摊贩流动性和分散性特点，由其自发建立自己的自组织，存在相当大的困难。所以，政府在努力为摊贩群体提供各种服务，取得他们信任的同时，还需要给予其建立行业协会等自组织更多的扶持和帮助，并与其进行良好的沟通与合作。城管与摊贩沟通和协商体现出了公共事务中的契约精神，因为现代社会是一个契约社会，社会制度确定的是权利义务的关系，沟通和协商就显得尤为重要。执法过程中城管和摊贩之间达成协商意见，政府代表的公共利益和相对人的群体利益及个人利益得以协调，使相对人期待利益得到一定的满足，缓和了城管与摊贩之间的紧张关系和对抗情绪。既符合公共契约精神，制度也较容易被执行和遵从[6]。

2．政府与第三部门合作的变通形式

第三部门呈现出自身先天不足等缺陷，使它们在城市公共事务治理中难以起到应有的作用。只有其独立性、自主性不断增加，公信力逐渐成长，达到一定水准，才能真正有利其公共事务治理作用的完全发挥。“治理理论要求这些属于第三种势力的志愿社团组织按照它们不依靠政府手中的正式资源而为解决集体关切的问题所作出的贡献的规模和范围得到承认。”[7]故而政府的要务是让现有的第三部门完全从政府脱离，承认和确立第三部门的合法且独立的地位，给更多组织的建立和发展以制度空间，尽早让第三部门担当起其应有的社会功能。

在目前第三部门作用不足的情况下，应更多利用社区这个较为健全的城市基层自治组织和市民参与城管事务的治理，这是一种政府与第三部门合作的变通形式。城市居民的经济、社会与文化生活越来越多地与其所在社区发生紧密的联系，社区已成了社会整合的重要依托和载体，因此，推进城管执法的社区化不失为一个有效的治理方案。具体做法是：政府以制度保障第三部门参与社区事务的渠道，建立民间组织参与基层民主建设的机制，形成第三部门发展与推进和谐社区建设、促进居民自治良性互动的格局[8]。发展城管执法志愿者队伍（这种志愿者队伍也可能本来就是来自于第三部门，也可能是社区自主发展），参与城管事务管理，以缓解城管工作任务繁重、经费紧张、人力不足的压力，这在我国道路交通管理上有先例可循。社区还可以吸引更多的市民参与进来，“人民城市人民建”不能仅是一种宣传口号，还要落到实处，毕竟市民才是城市的真正主人。市民的参与既有利于城管工作得到市民的理解和支持，也能使市民与城管关系进一步融洽，有利于城管形象的重塑。

需要指出的是，治理强调的是合作，并没有将政府摒弃在外。虽然说任何把社会良好治理的愿望全部寄托在政府身上的想法和做法都是不切实际的，但是“一个有效的政府对于提供必要的规则和制度是必不可少的，……没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”[9]可见，城市公共事务治理并不能离开政府这个重要角色，它仍然应该具有不可替代的作用。正如上所述，我国的国情也决定了政府在治理中的主导地位。脱离了政府的合作，无论多么强大的组织都无法面对纷繁复杂的城市公共事务。政府在公共事务中既不能越位，也不能缺位的角色定位，学术同仁们论及颇多，这里不必要作更多的赘述。总之，只有依靠城市政府、市场、第三部门合作形成合力的治理，方能使城管问题有望得到最终的解决。

参考文献

[1]（英）克莱尔·肖特，消除贫困与社会整合：英国的立场[J]国际社会科学杂志(中文版)2000，04：52

[2]俞可平，治理与善治[M]北京：社会科学文献出版社，2000版：3

[3]张洪武，市场失灵、政府失灵与政府治道变革[J]理论导刊2008，08：12

[4]何增科，中国公民社会组织发展的制度性障碍分析[J]中共宁波市委党校学报2006，06：26

[5]（挪威）艾尔泽·厄延，减少贫困的政治[J]国际社会科学杂志(中文版)2000，04：44

[6]徐善登，李庆钧，利益分析与人性化制度回应[J]兰州学刊，2008，10

[7]（英）格里.斯托克，作为理论的治理：五个论点[J]国际社会科学杂志(中文版)1999，1：23

[8]张玉磊，非政府组织参与城管执法的意义与现实障碍[J]上海城市管理职业技术学院学报2007，01：B6

[9]毛寿龙、李梅、陈幽泓，西方政府的治道变革[M]北京：中国人民大学出版社1998版：1

[10]在拥有近2000万会员的天涯社区，关于城管暴力执法的这种讨论是经常的

[11]领导决策信息2008年6月第23期报道