关于规避旅游项目重复建设的思考

司绪华　马晓冬

[摘 要]近年来旅游业的快速发展与地方招商引资的驱动，使得方兴未艾的旅游项目建设存在或隐藏着重复建设问题。旅游产品同质化、结构的雷同，不仅引起区内无序竞争，也造成旅游资源、生态环境的严重破坏和社会资源的巨大浪费。地方政府与旅游行政管理机构应从旅游产业市场角度，对投资主体进行项目建设指导和运营管理，从行政政策、行业管理机制入手，通过宏观的和微观的措施对旅游项目进行有效控制和规避，才能保证旅游项目的合理化建设。

[关键词]旅游项目 重复建设 产品同质化

旅游业是我国近年来国民经济中发展最快的行业之一，也是第三产业中最具活力的行业之一。在地方政府的政策引导下，民营资本和上市公司等投资主体，加速抢滩涉足旅游项目的投资。据新闻报道，今年山东在建、拟建的旅游项目285个，总投资额达2000亿元；安徽省旅游在建项目共计701个，项目投资总额达1224.64亿元。一个地区能够吸引众多旅游项目建设的确是件好事，但也存在产品同质化、结构雷同等重复建设的问题，我们需要对此警醒并反思，以便对旅游项目进行及时有效的调控来保障旅游业的可持续发展。

一、旅游项目重复建设的背景与原因

旅游项目的重复建设是指旅游产品、服务在同一地区或不同区域进行超过社会需求的一种投资行为。旅游项目建设的最终表现形式是旅游产品，旅游产品的消费异于一般商品，是需要游客来生产地消费，流动的是游客，因而，每一种旅游产品都有一定的客源群体和辐射范围。在一定地域旅游产品超出市场消费需求容量，则形成旅游产品的过剩，导致旅游项目的过剩。

造成旅游项目重复建设的原因，主要表现为：从资源角度看，小空间尺度上的资源趋同性较强，使得旅游项目的定位和产品的开发容易造成同质化，如同是冷泉的章丘百脉泉、济南趵突泉和泗水泉林泉群；从投资主体来看，旅游产业收益的持续性、旅游投资主体的逐利取向，是造成旅游项目重复建设的主观因素；从行政绩效考核来看，招商引资作为不同部门和单位绩效考核的重要指标，也促使其唯“招商是举”，这种违背市场意愿的行政导向，带来的最大风险则是旅游项目的重复建设，造成旅游投资的失效；从资源隶属来看，不同类别的旅游资源归属建设、林业、环境、水利、文物等部门管辖，这种资源多头管理的利益博弈结果，往往是旅游开发失控的重要原因，由此造成旅游项目遍地开花，低水平、低档次的产品同质化严重；从旅游行政管理体制来看，旅游虽然是综合性最强的产业体系，但旅游行政管理部门所具有的行政权限却与之不相等，缺失有力的项目审批、规划参评、投资过程监管等权限，使得投资主体在旅游项目的操作中，往往忽视了旅游行业管理部门的存在的价值，脱离旅游总规的产品指导，造成重复性的产品建设。

二、旅游项目重复建设的不利影响

在市场机制调节下，旅游企业出于自身利益主动参与市场竞争而进行投资所形成的产品的同质化和服务的趋同性有利于资源的合理配置和提高经济效益，在一定范围内有利于旅游市场产品和服务的优化。但在一定区域、一定阶段内，旅游产品和服务已经形成和即将形成的生产能力之和远远超出旅游市场需求，而此时旅游投资主体违背布局原则和比较利益原则继续增加同质产品和服务的投资行为却是不合理的重复性建设，是我们应及时警惕、调控和规避的。

旅游项目重复建设的影响在于旅游资源配置低效益，产品结构雷同，引起区域间无序竞争，造成旅游要素资源的浪费。具体表现为：

首先是对旅游资源的破坏。旅游项目多集中于旅游资源具有比较优势或者相对优势的资源富集区，这些生态敏感的自然旅游资源、沉淀历史禀赋和文化内涵的人文旅游资源较为脆弱，多属于不可再生资源，一旦不在科学的规划下进行不合理的建设和施工，就会造成资源的严重破坏，难以恢复，由此影响资源所在地区的生态和人文环境的破坏和浪费。海南五指山市的“中华民族文化村”如今成为“放牛村”的主要原因就是近距离复制深圳“锦绣中华”和“中国民俗文化村”所造成的，对自然景观的破坏使得游客再也看不到当地民族特点的“黎村苗寨”了。

其次，造成社会资源的浪费。旅游项目的重复建设往往占用大量的土地、资金等要素资源。在资源有限和总量一定的情况下，不合理的项目必然会挤占土地、资金、水、电等资源，尤其是近年来旅游业行业不再是较低市场进入度的产业，市场进入和退出门槛都大大提高，重复性建设导致投资的失效，将造成社会资源的巨大浪费。近年来如雨后春笋般在各地兴的建主题公园，沉淀了1500亿元人民币投资，2000多家有一成赢利，其中70%处于亏损状态，20%持平，只有10%左右盈利，约有2/3难以收回投资。主题公园此起彼落的发展轨迹，正昭示了重大旅游项目投资失效所造成的巨大社会资源浪费。

再者，不利于区内旅游市场的健康和有序发展。旅游项目的无序建设，使各地摒弃本地资源禀赋和比较优势，争项目夺资金，其结果必然是投资分散，企业及项目小型化、分散化，产业集中度和资本集中度降低，弱化旅游企业的整体竞争力，难以实现规模经济和集约化经营；同时，在优胜劣汰市场机制下，同质化的旅游产品超出市场需求，必然加剧区内旅游企业间的竞争，企业追求利益最大化的取向所导致的无理性竞争，往往造成区内旅游市场的无序和混乱，不利于和谐社会经济的建设。当前旅行社之间互相削价竞争，“零团费、负团费”现象的发生正是由于旅行社过多而造成的恶性竞争，据山西省旅游局全省旅行社业务年检报告显示，2006年度全省旅行社行业亏损额1234.6万元，九成以上的旅行社毛利润还不足5%。

三、旅游项目重复建设的规避路径

旅游项目对地方旅游业的支撑和方经济的带动作用，使得我们必须预防、调控和规避重复性建设。无论是旅游企业投资的盲目性还是行政管理的失效所导致的重复性旅游项目建设，都应该深刻认识重复建设的不利影响，意识先行，从行政政策、行业管理机制入手，通过宏观的和微观的措施有效控制和规避。

首先，旅游项目的建设纳入旅游总体规划指导。旅游发展总体规划是以大旅游的视角，对地方旅游产业的未来发展进行的整体定位，是在充分调查和科学评价旅游资源整体状况、对旅游市场科学细分的基础上，对旅游产品谱系的合理规划，是对地方旅游产业发展所做的整体部署和要素安排，是用来指导地方旅游业现在和未来发展的法规性纲领。旅游发展总体规划的空间落实就是旅游项目的建设、产品的开发和服务的提供，因而，旅游项目的立项、审核、批准、建设、监督、运营等程序，必须纳入旅游总规的框架内，遵循总规的规定和要求，在总规的指导下开展项目的建设和运营，以总规的有效落实来约束和规避旅游项目的不合理性建设，稳定和促进旅游市场的有序和健康发展，保障地方旅游业的可持续和跨越发展。

其次，加强和健全旅游项目的审批制度。旅游企业对利益最大化追求和招商引资绩效考核的利益驱动，往往成为重复旅游项目的温床。目前旅游投资主体多元化，大量民营资本涌入旅游行业，可持续性收益的吸引和竞争的加剧使得投资商往往采取无理性的竞争行为，为取得旅游项目往往回避或越过制度约束；同时，地方政府招商引资的绩效考核机制往往使行政管理部门只关注招商引资，难以从市场容量视角综合考虑，并将行政行为引入市场竞争，扩大了权力寻租空间。无论是旅游企业间的竞争还是各招商部门的利益博弈，往往导致不合理的旅游项目能够顺利通过审批，当然，最根本的原因在于旅游项目的立项报批、审核、监督和运营管理权限的归属及保障制度的健全。应从制度上赋予旅游行政管理部门一定的旅游项目管理权限，参与旅游项目的立项、审批、规划、建设、运营管理和指导过程，并对审批这一关键程序具有否决权，即涉及旅游行业的项目必须报批旅游行政管理部门，旅游项目规划的评审程序、人员组成及最终评审结果须经旅游行政管理部门同意。以此来防范不合理性建设，指导合理性的旅游项目的建设，同时避免旅游项目的政出多门、多头管理的造成的不良影响。

再者，把握市场需求，推进产品结构升级。投资者关注旅游项目的经济效益，而经济效益的实现仰赖旅游项目对市场的精准定位和产品结构的更新升级。从旅游项目投资建设来看，在市场竞争机制下，旅游企业对旅游产品的开发则必须关注市场消费。旅游产品的产业特性决定了移动的不是产品而是游客，而游客的消费需求是多层次、多样的。因此，旅游项目的建设必须把握游客的消费偏好和指向，依据游客的市场细分来精确定位项目的功能和产品的层次，通过打造适合不同细分市场游客需求的层级产品，把游客吸引到目的地，实现游客对产品的有效消费，避免由于忽视市场需求而造成的项目尚未开工就已成为“淘汰品”的出现。从项目的运营管理角度来看，消费者的需求是不断变化的，因而，旅游产品的开发不是一成不变的，而是要依据游客需求的变化不断改变产品类别和功能，保证产品不会因为游客需求变化而被淘汰；同时，还要关注本地区或者区域同类产品市场的变化，因为旅游消费本身就是寻新求异的，只有差异化的产品才具有吸引力，才能吸引住游客的眼球，提升产品的市场竞争力。因而，把握区域产品市场供需状况，调整和升级产品结构，进而避免产品的区内竞争所导致的项目重复建设也是十分重要的。

综上所述，在市场竞争机制下，一定地域范围内旅游项目的重复建设会造成资金的浪费、资源环境的破坏，不利于区内旅游市场的良性发展。只有从思想上充分认识到重复建设的危害性，赋予旅游行政管理部门以一定的旅游项目管理权，从整体产业市场对投资主体进行项目建设指导和运营管理，才能保证旅游项目的合理化建设，进而促进旅游产业市场有序发展，实现旅游产业对地方经济的带动作用。