公权力与私权利的冲突与平衡

邸　灿

提要公权力与私权利之间的冲突必然会导致民与官之间的激烈冲突，因此要维持社会的稳定就必须使公权力和私权利之间达到平衡的状态。本文阐释了当下只有以依法行政原则为指导，明晰公权力与私权利之间的基本界限，发挥行政法律法规的作用，抑制公权力的自我膨胀和被滥用，才能维持两者之间的平衡，进而推进我国法治化进程。

关键词：依法行政；公权力；私权利

中图分类号：D9文献标识码：A

孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。”他的这条“经验论”告诉我们，权力也就是公权力不仅具有强烈的自我扩张性，而且这种扩张性难以得到外力有效的遏制。在强大的公权力面前，私权利是天生的弱者。因此，公权力与私权利之间的冲突经常发生，公权力以各种名义侵犯私权利的现象屡见不鲜。比如，曾经轰动一时的延安黄碟案中派出所出警人员对张某基本人身权和住宅权就进行的侵犯。处于转型时期的我国，在多层次上存在着类似的公权力侵犯私权利的情形。无疑这种侵犯是与依法行政的原则和依法治国的方略背道而驰的，引起了民官之间矛盾与冲突，不利于社会的安定与和谐。本文旨在从公权力与私权利的关系出发，探讨如何使公权力和私权利达到平衡的状态，从而消除公权力和私权利之间的各种冲突。

一、公权力与私权利之间的关系

公权力是指以维护公益为目的的公共团体及其负责人在职务上的权力。基于此，我们可以将公权力理解为国家权力，主要是指国家机关及其公务人员基于公共利益而享有或行使的职务上的权力。而私权利则是指以满足个人需要为目的的个人权力，具有私人性质。

洛克认为，人类为了弥补自然状态的缺陷，捍卫自身的自然权利，于是签订契约自愿放弃自己的部分权力，交给人们一致同意的某个人或某些人，从而出现国家。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的原因”。虽然洛克、卢梭的国家观点不是建立在历史考察而是形而上的观念之上，但却发展出了现代正统的权利与权力的理论和宪政理念。正是由于公权力是由公民让渡给国家的，因此，权力来源于权利，如果公权力没有对权利主体的利益进行巩固和保障，也就失去了其存在的合法性基础。公权力是作为私权利的保障而存在的。所以，被让渡出来的公权力应该是具有公益性的，公权力必须要保护公民的私权利，不能随便侵犯私权利，否则便是违背了公权力来源的宗旨。但在现实中，公权力往往具有自我扩张的欲望，不断地扩大自己的权力边界或被滥用，作为其本源的私权利反而常常会受到公权力的侵犯；另一方面由于权力来源于权利，而权利的总量是恒定的，因此权利与权力之间是此消彼长的关系，两者相互联系并可以互相转化。因此，如果权力出于本能地无限膨胀，必然造成对私权利的侵害。只有增强公民的维权意识，才能使权利得到很好的保障，也必然会形成对公权力进行监督和控制的力量，抵御其肆意扩张。

二、公权力与私权利的冲突

正是由于这种公权力与私权利之间的这种相依共生、此消彼长的关系，使得公权力与私权利之间经常发生冲突，主要表现为公权力常常会侵犯私权利。而公权力与私权利之间的冲突在出于转型时期的我国更为常见。这主要是由于公权力相较于私权利过于强大而造成的。首先，公权力的干涉面极广，无所不能、无所不包，渗透到公民日常生活的点点滴滴中，整个社会的正常运行必须要依托公权力。同时，公权力由于一定的需要也被赋予了自由裁量权，但是自由裁量权常常又成为了公权力主体谋取一己私利的工具，常常打着公共利益的旗号干涉公民的私权利。而我国的法制尚不完善，在公权力的行使上缺乏必要的制度制约，随意性很大。基于这些特点，公权力极易被利用和被滥用，从而具有了强烈的自我扩张性，对私权利造成了威胁。另一方面，相对于公权力，私权利很弱小，无力与公权力进行地位平等的正和博弈。而私权利被公权力侵害时有缺乏相应的制度保护，没有畅通的权利表达机制和足够有效的救济途径。由此可见，公权力与私权利的冲突终究还是国家法治环境因素综合作用的结果。

三、公权力与私权利的界限

笔者认为，要平衡公权力与私权利、防止两者冲突，就是要确定公权力与私权利之间的界限。行政法作为调整行政权力与其他国家权利和个人权利之间发生的社会关系的法律部门对于划定公权力的界限有重要意义。行政法中的一项基本原则是依法行政，其具体要求是：行使行政权力的组织和个人必须是依法设立，依法获得权力，任何组织和个人不得非法享有、行使行政权力；行使行政权力在实体上和程序上都必须有合法依据；行使行政权力必须得到法律的监督。简言之就是“法无授权不得行，法有授权必须为，超越立法目的和法治精神的权力行使无效”的理念。可见，依法行政原则的精神严格划定了公权力的界限。

首先，法无明文规定的权力不得行使。权力来源于权利，但却常常会侵犯到私权利。所以相对于私权利的“法无明文规定皆可行”，公权力应当要受到更为严格的限制。宪法、行政法律、法规、规章制度等没有做出明文规定的、涉及私权利的事项，公权力不可以干涉，否则就会构成对私权利的侵犯，这样的行政行为是违法行政行为，该行政行为就是不成立的，相对人应当具有相对的反抗权。此外，对于法律明确禁止的行为更不得行使。

其次，法有明文规定的权力不可以放弃。当私权利危害到了公共利益时，公权力出面对私权利进行干涉才具有正当性。如果权力主体放弃这种干涉的权力就是没有履行公权力应有的责任和义务，亦是对私权利的侵害，导致应当受到保护的公共利益没有被保护，违背了公民授予权力主体以权力的宗旨。

最后，超越立法目的和法治精神的权力行使无效。法律具有滞后性，制定过程是一个不断完善的过程，没有人有绝对的理性制定出毫无漏洞的法律。因此，任何一部法律都会存在漏洞和无法适应新现象、新案例的情况。而立法的目的和法治精神的原则却是亘古不变的。笔者认为，现代行政法是一部“控权+服务”的法，是一部控制行政权的法，是服务于民的法，是为了确认和保障公民合法权利的法。因此，所有公权力的行使、行政行为的做出都必须要符合行政立法的本意，控制公权力的自己运行，注重对公民合法权益的保护。

公权力对私权利的介入是必要的，但这些介入是为了更好地保障私权利，因此公权力只能在一定的范围内行使。为了维护私权利，抑制公权力被滥用，就必须要严格做到依法行政，做到“法无授权不得行，法有授权必须为，超越立法目的和法治精神的权力行使无效”，以保持公权力与私权利之间的平衡，防止冲突的发生。

四、公权力与私权利之间的平衡

在我国，从立法方面来看，现行法律、法规中关于行政管理的所占数量最多、影响最大，因此依法治国的核心内容在很大程度上是依法行政。通过行政法保持公权力与私权利之间的平衡还可以大大推进我国的法制进程，巩固权力的合法性，更好地维护公民的利益。但是在我国的现实中依法行政原则常常并没有被贯彻，公权力屡屡突破应有界限，公权力向外扩张的空间依然很大，部分权力主体利用权力为自己创造利益，四处寻租。有资料显示，我国“民告官”的胜诉率不到30%。这是由于在面对强大的公权力之时，我国公民缺乏足够的维权意识和途径，私权利得不到制度上强有力的保护，因此公权力也就肆意膨胀、扩张，大大压缩了私权利本应有的合法空间。

由于公权力与私权利之间是此消彼长的关系，目前在我国要保持公权力与私权利的平衡，扩大私权利的空间，压缩日益膨胀的公权力，维持公权力和私权利之间的平衡，以防公权力对私权利的吞噬最终造成公权力合法性的基础崩塌而影响到政权的稳定。

首先，提高国民的法律素质。包括公民的维权意识。公民要有权利本位的思想，要敢于和侵犯自己权利的任何人，任何势力相抗衡。而权力主体更要有高度的法律意识，依法行政，不越过公权力的界限，要清楚地知道对作为本源的私权利的侵犯最终将影响到权力的合法性。

其次，限制权力主体的自由裁量权。应在承认自由裁量权在一定范围内存在的前提条件下，限制权力主体的自由裁量权。自由裁量权应当是十分有限的，能不使用尽量不使用，使用了也要对其进行严格的监督。使公权力越过其应有界限的机会减少。

第三，实施行政权力必须受到监督和承担法律责任。公权力的行使者不能只对上级负责而不对人民负责，不能只受上级监督而不受人民监督，否则行政行为的做出必定不依法。应当落实信息公开机制，对于行政主体做出的违法行为要追究法律责任。

第四，完善行政诉讼制度，加强对权利主体的救济。我国的行政诉讼法还存在着诸多的漏洞，也使得很多备受公权力侵害的私权利得不到伸张。完善行政诉讼制度，降低公民的维权成本，自然也就扩大了私权利的空间，防止了公权力的扩张。

（作者单位：西南政法大学）