公共财政在构建和谐社会中的作用

逯志军

提要社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，而公共财政具有公共性、公平性、法制性等鲜明特征，建立和完善公共财政体系与落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的内在要求一致。本文从公共财政制度设计和框架构建角度，对当前社会不和谐表现进行深入分析的基础上，提出了支持构建社会主义和谐社会的财政措施。

关键词：公共财政；和谐社会；科学发展观

中图分类号：F812文献标识码：A

建立和完善公共财政体系与落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求是内在一致的。在新的历史条件下，适时地调整公共财政政策取向，从完善制度、创新机制入手，以公共化为取向，以规范化为原则，加快完善公共财政制度，用改革的办法更好地为构建社会主义和谐社会服务。

一、公共财政的内涵及基本框架

（一）公共财政概念界定。公共财政作为一种与市场经济相适应的财政类型，以市场的基础性作用为出发点，以市场失效为前提，其本身具有特定的内涵。公共财政是财政的一种类型或模式，是为市场经济提供公共服务的政府分配行为。具体包括下列主要内容：（1）公共财政以市场的基础性作用为分析的基点，在市场能够提供而且只能由市场提供才能保证效率优化的私人产品领域，政府不介入；（2）公共财政以市场失效为前提，财政活动只局限于市场失效的领域内，而且在这个范围之内又必须由政府介入。笔者认为，公共财政是以国家或政府为分配主体，凭借政治权力以满足公共需要为目的的，与市场经济相契合的财政模式。

（二）公共财政的基本框架。公共财政具有“公共”这一根本性质，这是由市场经济所根本决定的，也是市场经济下区别于其他经济体制下的财政的根本特征。其核心就是处理政府与市场的关系问题。具体应从以下几个角度考虑：

1、从政府支出方面看。建立以公共支出为重点的公共财政支出体系。公共财政围绕满足公共需要的基本职责建立支出体系。（1）为国家机构的正常运转提供经费。（2）提供市场资源配置所不能解决的社会事业经费。（3）公益工程与公共工程投资。为此，在“构建和谐社会”的过程中，政府的财政支出要着眼于整个社会、经济的协调发展，要把目光从经济增长更多地转移到经济社会的和谐发展上来。

2、从政府收入方面看。建立以税收收入为主，以规范化的收费为辅的公共财政收入体系。公共财政只能以税收为最主要与最基本的收入来源，因为企业和个人都是市场经济中独立的行为主体，政府只有借助于明确的法律依据去取得收入，才能克服他们“免费搭车”心理，正常、顺利地提供公共产品。

3、从财政平衡方面看。公共财政框架按其职能可划分为功能框架、管理框架和技术框架三部分，这三部分紧密联系、相互制约、相辅相成。公共财政功能框架是适应社会主义市场经济的要求，调整财政收入的结构和征收方式，科学安排财政支出的结构，保证政府提供公共服务和宏观调控的支出需要；公共财政管理框架是将公共管理的原则和办法引进国家财政管理，确保财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性。公共财政技术框架是为公共财政体制的高效运行提供技术支撑。公共财政框架建设是一个有机系统，需要各个子系统的协同配合。

二、公共财政与和谐社会的构建

（一）目前社会不和谐的表现和根源

1、城乡间的不和谐。目前，我国城乡之间的基本矛盾还是农村经济社会发展明显滞后，农村居民生活水平和消费水平明显落后于城市居民。如果不解决这个问题，城乡统筹发展短期内就很难见效。1985年我国城乡差距为1.86倍，2002年扩大到3.11倍，2003年扩大为3.23倍，2004年进一步扩大为3.25倍。

2、区域间的不和谐。近年来，我国东中西部之间的差距也越拉越大。表现在：（1）经济总量的差距越拉越大。1980～2003年东部地区在全国经济总量上的比重从50%上升到59%，而中西部则相反；（2）人均GDP的差距越拉越大。1980年东部地区比全国平均数高34%，2002年则达53%；（3）人均GDP的相对差距也是越拉越大。1980～2003年西部与东部之比由1：1.92扩大为1∶2.59。

（二）公共财政对构建和谐社会的影响

1、财政配置资源的低效率，导致经济社会发展不协调。一方面财政对农村公共基础设施、科教文卫等公共品供给较为缺乏，对边远地区、落后地区的转移支付力度不够；另一方面用于脱离实际的非生产性的“政绩工程”、“形象工程”投入较多，这种状况使得我国城乡差距、地区差距进一步拉大。

2、财政管理预算约束软化，预算编制方法落后，预算编制过粗，预算透明度低，公众无法对财政支出安排进行有效监督，导致财政资金被截留、挪用、贪污等现象比较严重。这种状况加剧了财政资金向农村基础设施、科教文卫、边远落后地区等经费供给的紧张局面，在一定程度上影响了城乡经济、地区经济的协调发展。

三、构建社会主义和谐社会的财政措施

（一）不断优化财政支出结构，加快各项社会事业协调发展

1、向新农村建设倾斜，促进城乡协调发展。（1）加大补贴实施力度。社会主义新农村建设的核心是生产发展和农民增收。2006年随着全面取消农业税、除了烟叶以外的农业特产税和加大对三农的补贴力度，财政在促进社会主义新农村建设中“多予”和“少取”的直接作用得到了充分的发挥。（2）实施农村义务教育经费保障机制改革。农村义务教育是公共财政的最基本保障范围，2006年建立了中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，把逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围上升到了制度建设的高度。农村义务教育经费保障机制的建立对进一步完善财权、事权相匹配的公共财政管理体制具有重要意义。

2、向社会事业领域倾斜。（1）支持社会保障体系建设。社会保障是民安所在，是经济社会和谐稳定发展的“减震器”和收入分配的“调节器”。社会保障制度不健全，导致大量低收入群体和弱势群体的生活非常困难，影响了社会稳定。社会保障政策是政府社会政策的重要方面，也是公共财政的重要组成部分。（2）支持资源节约、生态建设和环境保护。资源节约和环境友好是实现人与自然和谐发展的内在要求，也是社会主义和谐社会的重要标志。今后，将充分发挥生态补偿、林权改革、产权改革、排污权有偿取得和交易制度改革的整体效应，引导更多的社会资源投入到生态和环境建设中。这些措施体现了统筹经济社会协调发展的要求，彰显了公共财政公共性和公益性的本质特征。

（二）调整政府间转移支付制度，促进区域协调发展

1、着力缓解县乡财政困难。（1）加大“三奖一补”政策实施力度。“三奖一补”政策充分体现了政府财力与事权相匹配的原则，在信息不对称和中央与地方政府存在不同的财政支出偏好的情况下，以奖励激励政策和有效的考评监督政策相结合更能促使地方政府表露真实的本级财政收入，最大限度地提高中央转移支付资金的效率，防止地方政府通过隐瞒真实的收入信息来多获取中央财政补助。（2）进一步推进乡财县管改革。乡财县管改革充分体现了经济决定财政的基本规律，基层政府的职能将从管理转向服务，为提高服务的有效性和服务的效率，需要在分级财政理论的指导下兼并政府层级，在财政管理体制的框架内实现中央——省——市、县三级财政。按照三级财政的思路，乡镇政府的职能应主要转到公共服务上来。

2、保持一般性转移支付规模持续增长。（1）加大对中西部地区转移支付力度。我国的经济社会发展不平衡主要表现为东、中、西部地带性的发展不平衡。今后，中央财政财力性转移支付仍将以对中西部地区的财力性转移支付为主。在加强中央对中西部地区财力性转移性支付的同时，也要积极建立东、中、西部互利合作实现双赢的长期稳定的合作发展机制。（2）完善困难地区转移支付办法。加快民族地区的发展事关民族和谐和边疆稳定，随着我国经济总量的扩大应有更多的增值税收入以转移支付的形式返还给民族地区。将基本公共服务水平差距较大的地区作为重点优先保障。同时要体现资金扶持与项目扶持相结合、物质扶持与教育扶持相结合、缩小差距与发挥优势相结合的原则。

（作者单位：云南财经大学）