如何实现政府与非营利组织良性互动

李思婷

提要政府通过职能转变放弃了一些公共事务的管理权，但政府转化出去的职能必须找到新的载体，否则会出现权力空白，对公共物品与服务供给问题依旧不能得到解决，这样必然导致经济秩序和社会秩序的混乱，最终政府还是要自己重新拾起对这些公共事务的管理责任，改革将陷入恶性循环。非营利组织处于政府与社会之间，其非政府性、非营利性和志愿公益性或互益性的特征决定了它是政府职能转变的优良载体。

关键词：政府；非营利组织；良性互动

中图分类号：F015文献标识码：A

一、何为非营利组织

“非营利组织”是一个从西方引入的概念，也就是通常所说的NGO，（英文“non-governmentorganization”一词的缩写）非营利组织被定义为：独立于政府之外，处于政府和社区成员之间的，以联系和动员社区成员参与社会活动、支持社区发展为主要目标的社区层面的各类非营利组织。NGO是非政府组织，不靠国家权力驱动；NGO也不是经济体，不靠经济利益驱动。NGO的原动力是志愿精神。

二、非营利组织的诞生

NGO在全球范围的兴起始于20世纪八十年代。随着全球人口、贫困和环境问题的日益突出，人们发现仅仅依靠传统的政府和市场两级无法解决人类的可持续发展问题，于是为能协助政府与市场解决可持续发展问题，NGO应运而生，并迅速成长，构成社会新的一级。

市场是有效的资源配置工具，其可以通过供求关系，竞争与价格分配非公共物品，但公共物品就无法被市场有效地配置，因其本身具有不可分割性、非排他性，这导致购买公共物品的人无法阻止他人也使用公共物品，这就是著名的“免费搭车”现象。显而易见，愿意出钱购买的公共物品的人肯定不多，于是就产生了公共物品匮乏现象，这说明公共物品无法由市场配置而得到满足，称为“市场失灵”。

当市场失灵时，政府的调控是相当必要的，政府主要是对大多数人负责，政府作出的决策必须取得大多数人的同意。也就是说，政府在对社会群体提供公共物品的时候要遵循“中位选民”的平均需要和偏好，而对少数人的特殊需求则无法给予满足或无法及时满足，称为“政府失灵”。由于市场失灵和政府失灵的存在，非营利组织应运而生。它的出现是为了弥补市场和政府无法满足的社会需求盲点，与政府和市场一起参与到社会公共物品的配置中去。政府、市场和非营利组织都是满足不同社会群体需求的主体，它们都有各自的优势与不足，所以要充分满足全社会的需求，就要三者互相合作、共同发展才能做到效益最大化。

三、政府与非营利组织的伙伴关系

政府与非营利组织伙伴关系这一名词起源于19世纪七十年代的美国。所谓伙伴关系可以界定为政府和私人部门之间的多样化安排。当时，由于美国遭逢二次石油危机，产生停滞性通货膨胀所带来的经济萧条，使得政府税收逐渐减少，在面临财政严重短缺的问题下，政府无法响应所有的公共问题，以及承担复苏城市经济的责任，在这种情形下，美国各级政府开始重新思考新的角色定位，州与地方政府开始改变做事方式，大力倡导政府与非营利组织合伙，并允许政府与非营利组织之间的竞争。政府可将自身无法涉及公共物品领域或者能力有限的领域让渡给社会自主组织承担，使其能充分利用成本、技术、竞争等优势，为社会公众提供高效、高品质的物资与服务，最终达到政府与此类企业工作相结合，提高公共物品的质量与服务效率，使政府与组织形成双赢局面，为社会谋福利，从这个层面看，也是社会长治久安的一条不可忽视的策略。

四、政府与非营利组织的互动基础

互动是指社会上个人与个人之间、群体与群体之间通过语言或其他手段传播信息而发生的相互依赖性行为的过程。审视当前我国政府和非营利组织的状况，可以看出政府与非营利组织之间存在着必然的互动的基础。首先，是有共同的目标，政府与非营利组织都是为了满足社会全体成员的需求，务求令群众享受到所需的公共物品和服务，促进公共利益最大化。其次，非营利组织是在政府失灵，不能满足全部成员的需求而产生的，它存在的必要性就是弥补政府的职能空缺，而且非营利组织相对于政府更贴近群众，更能及时了解群众的需求，这样一来，也在一定程度上降低了政府信息的滞后性。政府与非营利组织相互协作，形成良性发展，促进公共利益最大化。第三，改革开放以来，我国的政府与非营利组织就已经开始合作，无论是自上而下发展的非营利组织，还是自下而上发展的非营利组织都得到了充分的发展。

五、政府与非营利组织的互动模式

在政府改革过程中，政府可通过三种模式将部分微观的具体性的社会管理与服务职能转交给非营利组织，这样不但可以实现转变政府职能、精简政府机构和减轻政府财政负担的政府改革目标，还可以使非营利组织“有事可做”，拓展了非营利组织生存与发展的空间，从而实现政府与非营利组织的良性互动。

1、授权模式。授权模式指政府以授权的形式将部分微观的具体性的社会管理职能转交给非营利组织履行。（表1）

2、契约模式。契约模式是指政府通过签订契约将部分微观的具体性的社会服务职能转交给非营利组织履行。通常表现为政府与非营利组织就某一公共服务项目达成协议，签订合同，由政府出资，非营利组织出人力、技术、资源和管理等来执行项目。（表2）

3、转制模式。转制模式是指政府将部分履行微观的具体性的社会服务职能的公共服务性事业单位转制为非营利组织。（表３）

六、如何实现政府与非营利组织良性互动

（一）达成目标共识

1、培养伙伴文化。当政府与非营利组织间存在伙伴文化时，则有助于双方长久地发展。政府对非营利组织支持与否，都将会影响到志愿者的参与热情，只有双方都以同一个目标前进时，效益才会最大化。

2、培养信任感。要想形成良好的伙伴文化，首先就是相互信任，政府的主要职责就是为人民谋福利，所以在作出任何决策时都应将人民的利益放在第一位，培养对民间非营利组织的信任，对相互合作有促进作用。

（二）共享资源。非营利组织不是政府部门，没有公权，也不是市场经济可以资源配置。非营利组织自身在不同参与者的影响下，其所拥有的资源也有差异。例如，参与者所提供的资源丰富，则有优势，如果资源不足，则处于劣势。在参差不齐的情况下，政府应该给予资金的支持和鼓励。非营利组织比政府更贴近群众，更能及时得到第一手资料，弥补了政府的信息滞后问题；另一方面，政府是公权机构，相对于非营利组织来说，具有更加雄厚的资金和技术支持，两者在资源上实现共享，会大大提高公共物品与服务的效益，也使全体社会成员都得到所需。

（三）协调行政机制

1、非营利组织在经营与管理上，常会因政府行政程序的繁琐而运作缓慢，大多数非营利组织本身的资金就并不充裕，这样一来，增加了非营利组织的时间成本与财务负担。

2、基于政府与非营利组织间的伙伴关系是否建立良性循环，在很大程度上影响到决策实施的结果，政府是否愿意给予非营利组织以权利和帮助很关键。为此，政府应该切实执行权利、职能下放的工作，给予非营利组织自主决策的权利，这样既可以减轻政府的负担，又给非营利组织找到了“工作”，一举两得。

3、决策有长期、短期之分，对于长期决策，政府往往都会出现摇摆不定的状态，而长期决策却又是要求整体、明确、一致的要求，这样在政府下达决策命令时，民间组织才有章可循，双方才能形成良好的合作伙伴关系。

七、研究建议

1、改变公务员认识。政府公务员必须跳出以往的条例框框，要认识到他们也有公共服务的责任，号召他们一起参与到公共服务中去，与非营利组织的工作者共同为人民服务。

2、政府与非营利组织是两种不同机制结构的部门，它们都是以为人民提供公共物品与服务而努力的。它们彼此弥补不足，相互支持。为了能更好地进行合作，在良性循环下发展，政府应与非营利组织形成共同的文化合作关系，产生认同感。

3、在政府与非营利组织的合作中，信息的及时反馈很重要。要建立起畅通的信息交流渠道是关键，可以借助于网络的跨时空性，既快捷又方便，随时随地交流，这样，在政府制定决策，民间组织执行决策时都可以依据现状来实施，减少了风险。

4、民间组织没有政府的实力，它可以利用政府给予的资金、技术支持，但不可以完全依赖政府。否则，民间组织就失去了它的初衷，不是独立于政府的组织，只是政府的附属机构。这样的民间组织增加政府的负担，也没有发挥出自身的优势，不能满足社会多元化的需求，不能与政府形成互补。

5、随着经济发展，政府与非营利组织的接触越来越频繁，此时，矛盾会因为文化、信息等差异而产生。所以，需要有中介机构协调政府与非营利组织之间的矛盾，使双方达到完美合作的局面。

（作者单位：广州中医药大学经管学院）