村规民约建设法律刍议

马三喜

摘要:村规民约是村民自治的重要民主管理制度,是介于法律规范与其他行为规范之间的“准法规范”,属于民间法的范畴,具有弥补国家法不足和提高村民法律意识等功能。村规民约的制定要遵循合法性原则、民主原则和实效性原则,其权力专属于全体村民、内容和程序要符合法律的规定。村规民约实施要不断完善,发生纠纷时应当允许有关当事人向人民法院提起民事诉讼,同时慎用“罚款”并建立监督保障机制。

关键词:村规民约;村民自治;法律规制

中图分类号:D922.182文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0190-03

一、村规民约的法律界定

(一)法律依据

村规民约是依照法律法规,适应村民自治要求,由同一村的村民在生产、生活中,根据习俗和现实共同约定的自我约束的一种规范。村规民约最早可追溯到公元11世纪中叶由著名学者吕大钧在其家乡制定的《乡约》,当时对“广教化、厚民风”、创造和谐有序的乡村生活秩序,起到了一定积极作用。我国不同历史时期的村规民约,是存在于中国乡土社会的一种介于正式制度与非正式制度之间的具有一定权威性的民间行为规范,为维护传统的乡村秩序发挥了不可估量的教化作用。[1]现代社会,作为村民自治的制度化、规范化形式,村规民约因自身特殊的价值,其地位已经得到国家法律的确认。我国宪法第24条规定:“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律教育和法制教育,通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约加强社会主义精神文明建设。”这里所谓的守则和公约,在农村中即表现为村民自治章程和村规民约。现行村民委员会组织法第20条规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《村民委员会组织法》的颁布,为村规民约的建设提供了明确的法律依据。

(二)法律性质

作为依据村民的共同意愿确立的具有强制性的行为规范,村规民约独立于国家制定法之外,既不同于法律规范,也不同于道德规范、习惯性规范、宗法规范等其他行为规范,是介于法律规范与其他行为规范之间的“准法规范”,属于民间法的范畴。

1.村规民约是“准法规范”

所谓“准法规范”,是指在某些重要方面具有类似法的特征,起到类似法的作用的行为规范。村规民约和法律规范相比,二者的制定主体不同、反映的意志、强制力、适用范围以及表现形式方面完全不同,但通过对“准法规范”的分析,不难发现,村规民约是法律规范的重要渊源之一,具有“准法规范”的双重性、中间性和过渡性的特征。

2.村规民约属于民间法

“民间法是独立于国家法之外的,是人们在社会中根据事实和经验,依据某种社会权威和组织确立的具有一定社会强制性的人们共信共行的行为规范”[2]。村规民约作为“准法规范”,是独立于国家制定法律体系之外的,其“内容中往往充满了创造性或民间社会的生命力,既有对现有资源与利益的分配原则,也包含着大量习惯和风俗的确认”[3],在基层农村实际上起着法律规范的作用。村规民约是现代社会中应用最为广泛、数量最庞大、作用也是最重要的民间规则。因此不管是在现实研究意义上还是现实状况上来看,村规民约都成为重要的民间法。

(三)法律功能

1.弥补国家立法的不足

“依法治国,建设社会主义法治国家”作为治国的基本方略已被载入我国宪法。依法治国意味着国家立法的内容应该涵盖国家事务的方方面面,同时我们的各项工作、各行各业都应该实行依法治理,但国家法律的调整也存在不足,特别是由于地区之间社会经济、文化发展的不平衡,导致其不可能对社会生活的各个方面事无巨细地概括无余,包罗万象。尽管改革开放以来我国法制建设取得了巨大的进步,可对农村社会的立法明显不足,还有很多领域与方面存在立法的盲区。“法治秩序在乡村的建立是依法治国的必然要求,但乡村社区的风俗、情理等民间法的普遍存在是转型期乡村社会的客观现实”[4],村规民约等“准法规范”的存在,可以丰富和弥补国家制定法控制机制的不足,必将成为国家立法的自然延伸和有效的补救手段。

2.促进村民法律意识的提高

提高农民法律意识是新农村法制建设的着眼点之一。由于历史传统和社会政治、经济发展水平的制约,目前,我国农民的法律知识匮乏、权利意识淡薄,加之法制在广大农村更注重于政治统治功能,法律工具主义色彩比较浓重,决定了农民在遇到问题时更倾向于用非法律方式去解决问题,法律在农村的权威大打折扣。通过村民自治,参考国家法律的有关规定制定村规民约,以村民熟悉的语言重新表述其内容,可以极大地激发村民“参政议政”的积极性、主动性和创造性,同时,村规民约也能得到村民积极的认同,并得以顺利执行。这样既为村民提供了一个认识学习国家法的途径,也能培养村民按规范办事的习惯,进而树立法制观念,提高其依法办事的自觉性。

二、村规民约制定的法律规制

(一)村规民约制定的原则

1.合法性原则

《村民委员会组织法》明确规定,村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。因此,村民在制定村规民约过程中,要先法后约,依法立约。

2.民主原则

村民是制定村规民约的主体,也是实践村规民约的主体。为了保证制定出来的村规民约得到村民的真正拥护,要坚持走群众路线,提高村民对制定村规民约重要性的认识,让群众广泛参与,经村民会议和村民代表会议讨论通过。

3.实效性原则

制定村规民约,要从本村实际出发,充分考虑地理环境、经济状况、村民文化水平、风俗习惯等,以务实为主,尊重村民的意见和合理要求,做到合理可行,同时要有较强的操作性便于执行。

(二)村规民约制定的主体

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第20条和第21条的规定,村规民约由全体村民通过村民会议的形式来制定,对于人数较多或者居住分散的村,可先由村民会议向村民代表会议授权,然后由村民代表会议代表全体村民完成村规民约的制定。可见,村规民约制定权专属于全体村民,负责制定机构只能是可以代表全体村民的自治组织,一般情况下,这项职能由村民会议承担,除此之外,村民会议也可以通过授权把该项任务交给民选产生的村民代表会议。但是,在现实生活中,村规民约制定作为一项自治事务,其自治性经常受到基层党组织的侵扰。从最初的提议制定,到征集意见、讨论修改,直至最后的表决通过,在整个过程一直是由村两委主导的,而作为村规民约的真正主体被排除在外,法律明确赋予村民的民主决策、民主监督的权利在现实中完全没有得到落实[5]。在村规民约的制定过程中,还存在另外一种违法的情况,即由乡镇政府超越职权,直接为村庄制定村规民约。鉴于此,要明确村规民约制定和实施中各主体的地位,完善村规民约的执行机构和监督机构,即村民会议是村规民约的唯一制定主体,村民委员会是村规民约的执行机构,村民代表会议是村规民约的监督机构。

(三)村规民约制定的内容

村规民约的内容是设定村民的权利和义务,分两个方面:一方面是规定村民的行为,应该怎么做,另一方面,则是规定村民违反和破坏规章制度的处罚条款,主要有进行教育、给予批评、作出书面检查等内容。由于村与村之间的情况差别较大,因此,对村规民约的具体内容不要求千篇一律,具体制定中要注意以下几点:(1)应体现本村特色。考虑到村规民约只调整特定的社区范围即村内的社会关系,只对本辖区的村民有效,因此,制定村规民约,应该紧密结合本村的实际情况,充分考虑本地的风土人情、人员素质、经济条件、交通、地理、资源等自然条件,做到有的放矢,才有针对性和适应性,才易于被村民接受[6]。(2)涵盖村规民约的主要内容。笔者认为,村规民约一般应包括维护农村生产、经营秩序、维护生活秩序和社会治安、落实党的政策、履行国家法律、注重精神文明建设等方面。同时,在合法的前提下要正确处理个人利益和他人利益的关系、本村利益和他村利益、国家利益的关系,使村规民约真正起到沟通内化国家法的作用。(3)贯彻教育为主的原则。村规民约的内容要体现群众自治的原则,特别是要突出群众自我教育、自我管理的原则。要以教育疏导为主,鼓励表扬为主,激发人民群众的自觉性。防止单纯依靠惩罚,以免造成群众的对立情绪。在规范村民行为的同时,加强思想政治工作,尽力劝导行为不端的人走上正道。

(四)村规民约制定的程序

首先,村规民约草案的拟定,应当充分发扬民主,广泛征求村民的意见;其次,应当将草案提交村民会议审议通过,不能由村干部少数人暗箱操作。召开村民会议,应当有本村18周岁以上村民的过半数参加,或者有本村2/3以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要时候,可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议,乡镇司法员对制定村规民约进行具体指导,并对村规民约的合法性把关;再次,要严格和落实“备案制”。各乡镇政府应当加大对村规民约的备案审查力度,既要进行形式审查,也要进行实质审查,对于违法法定程序产生的村规民约要宣布无效,对于不合法的内容应及时返回重新讨论、纠正、完善。

三、村规民约实施中的法律问题

(一)村规民约要不断完善

为保障村规民约的有效性和实用性,要与时俱进,根据不断发展变化的情况,结合国家法律、法规、政策以及本村实际状况,从“以民为本”的原则出发,经过群众充分酝酿讨论,及时进行村规民约的立、改、废等清理工作,保证村规民约发挥出应有的效果。

(二)应当保护当事人的诉讼权利

村规民约尽管不是法律规范,但它是受到国家法保护的行为规范。因此,在执行村规民约的过程中发生纠纷时,可以按照我国《民法通则》中关于“违反合同的民事责任”的有关规定,允许有关当事人向人民法院提起民事诉讼。无论对方是村民还是村民委员会,都不影响其诉讼标的的民事法律关系性质,这种民事诉讼同普通民事诉讼的区别只在于是以国家法还是以村规民约作为解决纠纷的准绳和依据[7]。另外,即使不是该村民委员会组织的公民、法人或其他社会组织,根据《村民委员会组织法》的精神,只要是在该村村规民约规定的事项内与该村及其村民发生民事权利义务关系的都应遵守有关村规民约[8]。

(三)慎用“罚款”

从性质上看,罚款是行政机关对行政违法行为人强制收取一定数量金钱,剥夺一定财产权利的制裁方法,是一种行政处罚。我国《立法法》和《行政处罚法》只能由法律设定。如果村规民约里涉及关于“罚款”的规定是没有合法性的,其一,村规民约作为自治规范本身不能设立“罚款”;其二,村委会只是基层群众性自治组织,不是政府,也不是政府的执法机构,没有行政执行法,而处罚是国家赋予政府行政机关的权利,因此,村委会没有处罚权。同时,由村民委员会执行罚款也可能出现不利于构建和谐社会的因素,如拒罚、“认”罚后诉诸法律等。笔者认为,应建立村规民约的适当制裁方式,以保证村规民约的严肃性。如果有人违反了规约,就应当根据其违约的轻重、损失的大小、态度的好坏等具体情况,给予适当处罚。

(四)建立监督保障机制

首先,应加强农村党组织对村规民约执行的必要指导和监督。通过党支部成员和党员的带头遵守先进模范作用,克服中出现的不公正、不公平现象,保证村规民约良好的执行环境,确保村规民约发挥应有的作用。其次,要发挥村民的监督作用。农村村民是村规民约的制定者,他们在执行村规民约时最能发现其存在的违法问题,能及时向村委会或有关部门反映,便于及时对其作出纠正。再次,人民法院可以通过司法审查进行监督。根据《村民委员会组织法》第20条规定,村规民约是否合法的问题应在法院审查的范围之内。在目前的法律框架内,人民法院审理民事案件的过程中,如村规民约与法律、法规相抵触,人民法院可以对违法的村规民约不予适用并作出否定性判决。

参考文献:

[1]张广修.村规民约的历史演变[J].洛阳工学院学报:社会科学版,2000,(2).

[2]田成有.乡土社会中的国家法与民间法[J].开放时代,2001,(9).

[3]范愉.试论民间社会规范与国家法的统一适用[M].济南:山东人民出版社,2002.

[4]张学亮,孙新国.中国乡村社会法治秩序的建构[J].唯实,2005,(7).

[5]李斌.变迁中村规民约研究[D].山东大学,2008.

[6]汪俊英.村规民约建设中存在的问题及对策分析[J].理论与改革,2000,(5).

[7]蒋颖,王向前.村规民约制度的若干法律问题探析[J].华北电力大学学报:社会科学版,2003(1).

[8]张爱国.试析村规民约设定的“罚款”事项[J].贵州法学,2005,(11).

责任编辑 冯胜利