公务员聘任制面临的困境及其对策分析

苏礼和

关键词：公务员聘任制；公务员；聘任制公务员；公共人；经济人；行政伦理

摘要：我国公务员聘任制采用的是一种市场契约的方式，而聘任制公务员与终身制公务员和政府雇员相比，其任期及职位适用范围的限制和规定、录用方式、性质与工资福利、管理主体均有不同。该制度对于打破终身制、增强公务员队伍的活力和营建良性竞争的氛围有着重要的意义，但也面临“鲶鱼效应”的悖论、公务员角色扩张的自利性及其绩效评估困难等困境。因此，必须从行政伦理、职业道德和制度层面来制约其扩张的自利性行为，并建立和实施科学的公务员绩效评估体系，建立聘任制公务员转为终身制公务员的机制，从而走出困境。

中图分类号：D035，2

文献标志码：A

文章编号：1009-4474(2009)05-0121-05

公务员制度是我国行政管理体系中的一项重要人事管理制度，它的实施关系到我国服务型政府的构建、行政效率的提高以及人民对政府的满意程度。长期以来，我国公务员实行的是终身制，即一经录用，如无其他特殊情况，公务员就成为其终身职业。公务员聘任制的引入和施行，对于打破公务员终身制、增强公务员队伍的活力和营建良性竞争的氛围有着重要意义。要了解公务员聘任制，应从聘任制公务员的内涵及特征人手。

一、聘任制公务员的内涵及其特征

(一)聘任制公务员的内涵

聘任制公务员的法律地位是由2006年1月1日生效的《中华人民共和国公务员法》确定的。这部法律对公务员聘任制的适用范围，公务员聘任方式、管理方式以及纠纷解决机制做了明确规定。一般来说，机关通过公开招聘或直接选拔的方式，以平等自愿、协商一致的原则与拟聘人员签订聘任合同，让其受聘于专业性较强的职位和辅助性职位，并在任期之内享有行政编制，这样的受聘人员即为聘任制公务员。公务员聘任制是我国公务员制度的一项创新和突破，它激活了传统的人事选拔制度和任命制度，提高了我国行政机关的办事效率，在公务员队伍中形成了良性竞争的氛围。

(二)聘任制公务员的特征

1，与终身制公务员相比

(1)公务员聘任制采用的是一种市场契约的方式。政府部门通过与受聘人员订立契约，规定双方的权利和义务。这种市场化的契约，使双方站在比传统的公务员终身制更平等、公平和公正的位置上。对受聘公务员来说，这种平等、公正更加有意义。终身制公务员由于其任命和生存均依赖于行政机关，因此与其所供职的部门不易产生平等的关系。

(2)聘任制公务员的任期有明确规定。《中华人民共和国公务员法》第98条规定：“聘任合同期限为一年至五年。聘任合同可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。”而传统的建立在科层制基础上的公务员制度则是公务员一经录用，除其有重大的错误和违纪行为，公务员即可成为其终身的职业，即所谓的“铁饭碗”。这既易造成公务员惰性心理和行为的产生，不利于行政效率的提高，也给国家带来了沉重的财政负担和压力。

(3)聘任制公务员职位适用范围有明确的限制和规定。《中华人民共和国公务员法》第95条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。专业性较强的职位，一般是指计算机、金融、外语、法律等专业方面的职位。由于从事这类专业工作的人才在社会上薪酬较高，与政府部门公务员中具有这种职位的人员的待遇存在较大的差距，因此政府部门不易招到这些人才。辅助性职位，一般是指事务性较强、在机关工作中处于辅助、从属地位的职位，包括文秘、书记员等职位。

2，与政府雇员相比

(1)录用方式不同。《中华人民共和国公务员法》第96条规定：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”这说明对聘任制公务员一般都是采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。而政府雇员的录用方式则灵活得多，没有明确的法律规定，政府部门在录用雇员时可以根据当地实际情况作出规定。从各地政府的录用方式来看，一般采用专家推荐考核、公开考试、个别选考等方式招考。雇员一经录用，需签订劳动合同，办理雇用手续。

(2)性质及工资福利不同。聘任制公务员属于国家公务员范畴，占有行政编制；而政府雇员则不属于国家公务员范畴，没有行政编制和行政级别，不享有行政权利。在工资待遇方面，聘任制公务员在规定的编制限额和工资经费限额内享有薪金，即不可能或者较少享有高薪待遇。而政府雇员大都实行年薪制，工资金额一般超过普通公务员的水平。如扬州市的“政府雇员”实行年薪制，年薪共6档，普通雇员分为1-3档，年薪分别为5万、6.5万、8万，高级雇员分为4-6档，年薪分别为10万、12万、14万，并可适时调整；对少数特别优秀、对该市作出巨大或特殊贡献的人才，经市政府批准可另行确定年薪标准。

(3)管理主体不同。在我国，行政机关依据公务员法和聘任合同对聘任制公务员进行管理，其管理主体主要为各级人民政府及其人事行政部门；而对政府雇员，则主要由雇佣单位按照与劳动合同有关的法律以及签订的雇佣合同来管理。一旦其与雇佣单位发生纠纷，只能申请劳动仲裁而不是人事争议仲裁，提起诉讼也只能是民事诉讼，而不是行政诉讼。

二、公务员聘任制面临的困境

(一)“鲶鱼效应”的悖论

长期以来，我国行政机关办事效率低下，官僚习气严重，官本位、权本位思想在一部分公务员中根深蒂固，一直为广大公众所诟病。在公务员中实行聘任制，其主要目的是激励其他公务员，促使他们产生危机意识，激发他们的学习潜能，以提高业务水平和办事效率，进而提高政府部门的服务意识和行政效率，在公务员队伍中形成良好的竞争氛围，即“鲶鱼效应”。但从实践中看，此效应并未真正发挥出来。究其原因，有以下几个方面的因素。首先，公务员聘任制的引入，也会使其他公务员产生惰性心理和行为，不思进取，把许多属于他们职责范围内的事务交给聘任制公务员去处理，并理直气壮地认为他们应该做这些事。其次，由于聘任制公务员的编制和薪金有特殊性，对他们的管理与考核也有所不同，他们也不能在体制内晋升职务，因此，聘任制公务员与终身制公务员是“两股车道上跑的车”，聘任制公务员的出现对终身制公务员的影响和威胁并不大。此外，“帕金森定律”的因素也影响了“鲶鱼效应”的发挥。在“帕金森定律”效应影响下，政府机关又想提高工作效率，又不愿意放弃公务员的既得利益，一个较好的办法就是引入聘任制公务员。聘任制公务员的能力较高，又受合同制约必须勤奋工作，不会对终身制公务员产生竞争压力，反而成了终身制公务员最好的助手，分担了他们的工作任务和压力。这些因素的综合作用，造成了公务员聘任制“鲶鱼效应”的悖论。

(二)聘任制公务员角色的双重属性

聘任制公务员有着双重属性，即集“经济人”与“公共人”于一身，他们既有着公共人的崇高理念，又有着为自身利益考虑的私念。

1公共人

聘任制公务员是公务员中的一种类型，是公务员中的一员，那么他们就有着公共人的角色定位。行政部门及其行政人员——公务员代表着国家和人民的利益，是国家和全体公民利益的守护者和看守人，行使的是人民所赋予的权力，担负着维护、发展和增进最广大人民的福祉和利益的重大职责。行政部门及其公务员所管理的是公共事务，行使的是公共权力，维护的是公共利益，提供的是公共产品，这些决定着公务员不得凭借所掌握的权力为自身谋私利，作出不符合他们身份的事情，偏离公务员的本质属性。

2经济人

“经济人”假设告诉我们，任何人的行为都是为了自身的利益，并且无时无刻不在使自身的利益最大化。聘任制公务员是社会中的一分子，也是一名公民，无疑也具有经济人的属性。作为经济人，他们在维护、增进社会和公民的利益和福祉时，也在谋取自身的利益。具体而言，这种私人利益的获取又分为两种性质。

(1)合理的自利性。合理的自利性是指聘任制公务员满足自身正当的利益需求，并且这种利益需求的满足要在公开和法律制度允许的范围内进行。这些利益包括聘任制公务员基本的生活所需以及与他的工作责任、所付出的劳动相对等的物质报酬。自古以来，追求利益的欲望就一直存在于所有人的内心，利益是人们行为的最大动力。马克斯·韦伯说过：“尘世中的一切国家、一切时代的所有的人，不管其实现这种欲望的客观可能性如何，全都具有这种欲望。”而聘任制公务员在扮演公共人角色的同时，也是一名社会人，具有一般人的人性特点，因此他们对自我正当利益的追求也是无可厚非的。合理范围内的自利性满足是聘任制公务员行政行为的内在驱动力，能够激励他们高效行政，为政府和社会更好地服务，体现出自身的价值和意义。合理的自利性分为物质的和心理的两种：物质上的合理的自利性表现为领取在合同规定范围内的工资和奖金，享受一定的福利和保险；心理上的合理的自利性则为希望有一定的社会地位和社会声望。

(2)扩张的自利性。布坎南说过：“个人的行为天生要使效用最大化，一直到他们遇到的抑制为止……个人必须要像预计或期望的那样，追求增进他们自己的利益，即狭义的以纯财富状况衡量的自己的利益。”扩张的自利性表现为聘任制公务员利用手中掌握的权力为自身谋取私利，产生寻租和腐败现象，从而使私人利益和公共利益发生冲突，进而损害公共利益。具体而言，扩张的自利性产生的原因有以下几种：首先，各种监督制约机制不完善，各种法律法规无法得到全面认真贯彻执行，“上有政策，下有对策”的情况时有发生。其次，由于聘任制公务员掌握着较多的专业知识，导致与他人的信息不对称，使他们容易利用手中的专业知识和技术谋取私利；由于信息的不对称，使得这种行为更具有隐蔽性。最后，一个时期以来，我国比较注重提高公务员的专业化知识和水平，而忽视了对公务员职业道德的培训，即使有这方面的培训。内容也比较枯燥和单调，无法使公务员从内心深处接受和产生共鸣。因此，缺乏职业道德的熏陶与培训容易导致公务员尤其是聘任制公务员的不作为，甚至产生贪污腐败、以权谋私等违法犯罪行为。

(三)绩效评估的困难

行政部门与企业相比有其自身的特殊性。企业的主要目的是为了追求利润和利润的最大化，因此衡量和判断一个企业管理者的成功与否，一个重要标准就是是否产生了利润，产生利润的多少。而行政部门在追求效率的同时，更多的是追求和维护公共利益，向社会提供公共服务和公共物品，并且追求公平、公正、平等、正义等理念。因此，衡量行政部门及公务员的标准无法物化和量化，且难有一个一成不变、统一的标准。再者，合理准确地评估行政部门公务员的绩效往往需要较长的时间，即准确评估无法在短期内实现。而对聘任制公务员来说，由于其与所在行政部门签订的工作年限有限，即使在期限内能运用所掌握的知识和才能努力工作，但所产生的效益和价值需要在较长的时间内才能体现出来。聘任制公务员的价值在期限内无法完全体现，也导致了对其绩效评估的困难。再者，由于聘任制公务员在被聘用之前大多在社会上其他部门工作，他们对行政部门的“潜规则”可能不太熟悉，这使得他们比较容易破坏或冒犯业已形成并被默认的规则。这样一来，即使有的聘任制公务员能力突出、表现优异，而其绩效考核结果往往不尽如人意，因此就会出现在任期结束后所在政府部门不予续聘的现象；而那些能力一般、绩效平平但深懂“潜规则”、使领导满意的聘任制公务员反而能得以续聘。

三、走出公务员聘任$tJ困境的对策

(一)行政伦理和职业道德的制约

行政伦理包括“分析行政人员作为道德主体的可能性、必要性，探究行政人员的道德品质及其价值选择与伦理责任等问题”。行政部门公务员的行政目标是追求公共利益，维护社会公平、正义，因此公务员在掌握专业技术的同时，更需要有行政伦理与职业道德的熏陶和制约。对防止聘任制公务员扩张的自利性行为来说，加强对其职业道德以及行政伦理的制约，无疑具有重要意义。行政伦理与职业道德培养的是公务员对公共行政的崇高信念，促使他们将自身的职业当成一种理想，并为之付出和奉献。首先，要加强行政伦理教育，通过说服、诱导、启示等方法向聘任制公务员灌输行政伦理规范，使他们形成正确的行政价值观与职业道德。通过教育调动他们的自我成就感、道德良心、追求社会认可等伦理道德因素，使他们增强利他主义精神，减少行政行为中普遍存在的机会主义倾向。伦理教育不仅仅是对聘任制公务员进行道德传输，还要通过改革和创新体制使行政体制道德化，即将道德渗透至行政体制之中，以此引导公务员的价值取向和行为选择。因此，对聘任制公务员(当然也包括其他公务员)价值坐标的确立要包含三个主要的向量：一是公务员必须建立维护公共利益的信念，二是必须对自己正确运用所掌握的公共权力以及自身的公共人定位有着充分的自觉，三是必须确立无私奉献的精神。其次，加强行政伦理立法。伦理从来都是非制度性的，由于道德的不确定性，伦理往往都是作为规范、风俗和传统习惯而内化为人们的行为准则。但如今，已经有越来越多的国家把行政伦理纳入到国家的法律规则体系之中，并且还据此成立了以伦理和道德为主的办公机构。如美国成立了“美国政府道德署”(US Office ofGovernment Ethics)，其主要职责包括制定行政部门雇员道德行为规范、审核和批准各行政部门制定的道德行为附则、监督行政部门官员公开和秘密的财产申报的执行情况等。因此，我国也有必要借鉴国外的经验，加强行政伦理立法。

(二)制度层面的制约

道德和伦理层面的约束显然不足以预防聘任制公务员扩张的自利性行为，因此还需从制度层面

抓起，做到制度与伦理道德制约双管齐下。首先，要建立科学灵活的激励机制。对聘任制公务员合理的自利性行为必须予以承认和满足。虽与终身制公务员相比，其薪资较高，但与社会其他部门和政府雇员的薪资相比，仍有较大的差距，且薪资发放的灵活性与弹性不够。因此，应对能力突出、表现优异、圆满完成甚至超额完成任务的聘任制公务员予以重奖，以此调动他们的积极性和工作热情，使他们能够持续发挥自身的能力和水平。其次，做到信息公开和行政透明化，以便更好地监督聘任制公务员的行为。聘任制公务员扩张的自利性行为在很大程度上源于信息的不对称和不公开，因此，行政机关必须从聘任制公务员的录用、评估和考核等方面做到信息公开，使公众参与到聘任制公务员的选拔和考核过程中去，充分表达自身的意见，监督政府部门聘任制公务员的行为。

(三)建立和实施科学的绩效评估体系

绩效评估体系的优劣是关系到公务员聘任制能否顺利实施、能否真正发挥公务员聘任制作用的一个重要方面。传统的绩效评估程序和体系无法准确评估聘任制公务员的业绩和能力，因其评估主体是聘任制公务员所在单位。评估主体的单一性必然会对有效、准确评估聘任制公务员绩效产生负面影响，还有可能出现一方面对平庸的聘任制公务员予以留用、另一方面却对有真才实学者予以弃用的现象。因此，一方面，需要其他主体参与评估过程，使评估主体多元化。应由从事绩效评估的专家学者、社会专门机构、政府人事组织部门、所在单位以及有关公民组成评估主体，通过问卷调查、座谈会等方式，认真听取多方意见，尽可能使评估结果客观准确，真实地反映出聘任制公务员的能力和业绩，使成绩突出、具有真才实学的聘任制公务员能够脱颖而出。另一方面，应制定科学合理的评价标准，使有潜力但短时期内业绩尚不突出的聘任制公务员能够得到正确评价；同时，防止因聘任制公务员的业绩难以量化而无法对其进行评估。

(四)建立聘任制公务员转为终身制公务员的机制

公务员聘任制虽有其明显的优点，但也有不足和缺点，如导致短视行为产生，机会主义盛行，各种寻租和腐败现象时有发生。防止这些现象产生的一个重要办法就是建立聘任制公务员转为终身制公务员的机制，使那些优秀、真正符合用人单位需求的人才能够更长时间为政府部门服务。从长远来看，这有利于聘任制公务员的个人发展，也有利于增强公务员录用机制的灵活性和多样性，拓宽政府吸纳优秀人才的渠道和途径，提高政府部门管理公共事务的水平和效率，营造公务员队伍的良性竞争氛围，使“鲶鱼效应”真正发生作用。聘任制公务员的产生，使终身制公务员产生了危机意识和紧迫感，而聘任制公务员转为终身制公务员机制的建立，更有利于激励政府部门内部公务员的积极性，使聘任制公务员和终身制公务员之间产生正和博弈，以实现双赢，进而促进我国公务员队伍的健康发展，提升我国公务员队伍的整体素质和能力。

(责任编辑：刘永淑)