交通预算单位的内部控制与绩效审计

孙国力　张　勇　王善铖

对市场经济活动进行有效而不过分的干预是一种基础调控手段，在公共财政中对组织大型投资项目、公共事业项目、高科技项目中预算单位的内部控制十分重要。内部控制是降低成本与增加效益的关键环节。2004年11月，交通部以交通部令的形式发布了《交通行业内部审计工作规定》，明确了各级交通行业企事业组织设立内部审计机构行使内部审计的职责。一个有效内部控制系统的建立，对提高内审单位的绩效审计成果有着举足轻重的作用，不仅可以降低审计风险，而且还极大提高审计效率。它具有权责明确、制衡有力、动态改进的管理特征。近几年来，交通内部审计在交通预算单位的财务收支特点建立起的内部控制，是交通预算单位经济活动操作处理方法制度化、规范化的保障。下面，笔者就结合交通预算单位内部审计，将内部控制与绩效审计之间的关系进行简要的探讨：

一、交通预算单位绩效审计的内部控制系统构成要素。它包括内部会计控制制度和内部管理控制制度。会计控制制度包括组织机构的设置以及与财产保护和财务会计记录可靠性有直接关系的各种措施；管理控制制度除组织机构的设置外，还应包括管理部门对事项核准和决策步骤上的程序与记录。后者是形成考核管理层在实施公共财政过程中进行绩效评价的重要方式。

交通预算单位内部控制的方法包括组织控制、收支控制、人事控制、检查控制和固定资产控制。它涉及交通预算单位的预算编制、预算经费使用、预算收入解缴、预算外资金管理使用、专项资金管理、固定资产管理、基建投资等各个领域和各类交易。

2000年以来，交通行业内部审计工作的法规化和制度化建设，向建立和完善内部控制提出了绩效评价要求，内部控制也由内部控制结构阶段向内部控制整体框架阶段过渡，并重点强调建立投资项目绩效评价体系。在此基础上的内部控制系统一是重点强调风险评估在内部控制中的重要作用；二是强调信息与沟通是强化内部控制的重要途径；三是强调对内部控制系统本身的监控是内部控制发挥作用的关键环节；四是通过对内部项目单位的绩效评价，考核实施公共资源管理和投资过程中的社会效益回报程度。当预算单位在这种内部控制模式下运行后，内部审计人员在极短的时间内，就能对财务状况和管理成果做出准确判断，并在项目投入使用的短时间内对被审计单位实施投资决策活动做出基本判断。在牟平区近几年来的几个较大的交通项目投资活动中，就依照了这样的基本原则，实施了绩效评价的内部控制。如在2005年牟平道路运输管理处规划建设城西物流枢纽的过程中，就参照了绩效审计原则，对多个方案进行可行性报告期控制点的绩效评价论证，将原定于利用某公司的市场仓库进行旧址改造的规划，改成在工厂集中区重新征地建立三十年长期规划的二级物流枢纽，将交通运输产业的规模化设计超前于当前经济发展，解决了后续分散投入造成项目规划缺乏长期效益性的问题。虽然这样的一次性投入高，但扣除利息费用与为驻地工厂节省的物流成本相比较，仍有巨大的社会效益空间，项目具有高度的前瞻性。

被审计单位相关的内部控制制度不仅对提高内部审计的制衡性有重要影响，对促进增收节支、增强管理层的决策谨慎性也至关重要。这样不但审计风险得到有效控制，而且绩效审计与内部控制的联系日趋紧密。

二、设立内部控制离不开为绩效审计服务的理论基础。随着与国际社会交往的日益频繁，国外先进的审计理论与方法也在被逐步引进，原有对会计资料的详细检查，已被以评价内部控制制度为基础的审计方法所取代，先进的绩效审计理论正被广泛的运用到公共财政项目的内部审计中。风险基础审计是通过对被审计单位内部控制存在性、合理性及有效性的评价，来确定审计重点、范围进而达到对该单位进行总体评价的目的。而绩效审计则是注重政府投资的主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性，即所谓审计理论中的“3E”审计，加上环境性、公平性成为最近的“5E”审计。为了使绩效审计工作更注重实际操作性，审计人员须利用被审单位的内部控制系统，抓住控制点，对公共财政项目中的可行性评估报告、规划立项报告、设计勘察报告、项目投资预算报告、资金拨付记录等投资活动过程中容易发生错弊的地方加以控制以保证内部控制目标能围绕着绩效审计目标运转。

《会计法》的修改和《交通行业内部审计工作规定》的出台强化了预算单位在行政管理中进行内部控制的重要性，越来越受到各级行政负责人关注，这为内部绩效审计提供了一个良好的外部环境。但是也应该注意到，内部控制的目标并非总能实现，不管控制制度和组织设置多么完善，如果得不到管理层的有效执行，其结果只能等同于没有控制，极易在投资和管理决策中形成错误和舞弊。政府投资的财政公共性，最大弊端是容易使一些行政责任人急功近利，过分看重大工程、大项目容易产生的政绩。如果在项目规划的先期不参与、不进行审前控制，那么很容易造成公共资金的浪费和权力的滥用，影响党和国家的威信；如果能采取有效措施来监督和限制违反内部控制的行为，良好的控制就能得到维持，内部控制系统才能在理论框架内有效的运行，才能充分利用审计实践来完善和补充内部控制建设。

三、绩效审计工作须围绕内部控制的健全机制谨慎行事。根据几年来内部审计工作的体会，不少二级和基层预算单位控制制度表面看起来非常完善，但实际执行效果却不理想。如规定通过招标的方式选择工程承包商，但如果每次参加竞标的都是同样的几个承包商，招标也发挥不了真正的作用。因此，建立和完善相关内控制度体系和运行机制固然重要，但更要注意加强对制度执行人及执行效果的监督。建立领导集体民主集中制决策机制，充分发挥党委会、局长（处长）办公会及外部专家机构在政府决策中的作用，这样可以避免出现决策失误导致公共投资社会效益低的问题。特别是对一些经济活动量多、担负行政收费任务和掌管支付工程款的二、三级预算单位，因其参与执收行为有突出的灵活性，数额较大的征收处罚裁量权，入库时滞长，拨付周期自主性强等原因导致关键点控制难以准确计量，而这时如果过分强调内部控制，势必会造成审计工作走弯路，增加审计风险。因此在内部控制系统中，加强领导干部及重要岗位人员的任期经济责任和工作纪律考核，强化各级负责人正确行使权力的监督显得尤为重要。在一些日常内审工作中，要针对交通行业特点，有重点的抓好事前审计、事中审计、事后审计各个环节的控制。如下拨的款项，要坚持采取计量支付，边审边付的支付原则，避免多付影响工程质量，少付制约工程进度的情况出现，从整体上把握绩效审计的效果性。一名内部审计人员，应在各方面加以关注，以确保各项制度在预算单位的各项活动中发挥其应有的作用，避免制度仅仅流于形式，变成一纸空文。

四、正确认识内部控制与绩效审计的辩证关系。任何一项内部控制措施都不可能尽善尽美，总有其固有的局限性。主要表现为：由于人为因素使得内部控制措施失效，包括对控制责任的误解、执行控制时的粗心大意、疲劳以及舞弊等。此外，随着时间的推移，一些行政领导方式可能使经济活动发生明显变化，原来完善的控制措施也可能会逐渐失效。因此，保持内部控制制度建设为绩效审计服务是一项长期任务。

从内部控制体系分析，工作人员与预算单位公共利益之间的冲突是对内部控制有效性的一大威胁，无效的内部控制系统将增加公共投资的负担。如工程监督人员与本单位的一个潜在承包商有着财务上的利益关系，工程监督人员个人的收入不仅来源于本单位，还来源于该承包商与政府部门交易中所获取的商业回扣。这种潜在的利益冲突，使其在选择承包商的时候，为谋取私利而违反正规的采购程序，从而选择了与其有利益关系的承包商。此外，裙带关系也会引发许多利益冲突问题。由于内部串通舞弊是审计人员无法控制的主要风险之一，因此，《党员纪律处分条例》规定了本部门领导禁止安排有亲戚关系的工作人员在重要岗位上工作的规定，如果内部审计人员在发现上述问题应督促相关单位制定相应制约措施，进行整改。同时，应重视加强机关文化建设，开展警示教育，通过提高工作人员整体素质，以保证各项制度都能得到正确执行。

总之，内部审计承担着服务与监督两方面的职能。在交通预算单位内控制度建设中，应加强绩效审计理论和各类政策法规和专业知识的学习，不断拓宽审计思路，改进审计方法，提高内审人员对绩效审计和内部控制两者关系的认识，自觉增强部门微观经济可能影响地方宏观经济的忧患意识。在组织单位内部审计工作中，不能仅仅拘泥于一般的财务收支审计，更要注意搜集单位管理过程中的各类信息；平时，要多了解国际国内最新审计动态、经济形式，为行政决策者提供详实的财务和管理信息，提出的意见和建议不仅应具备可操作性，更要注意原则性和灵活性相结合，既不能脱离实际，纸上谈兵，又要站在全局高度上分析问题，以保证内部控制围绕着绩效审计工作不断健全和完善，从而有效促进财政资金的增收节支。

（作者单位：山东省烟台市牟平区交

通局、山东省烟台市牟平区审计局）