我国农村幼儿园教师待遇政策探索遭遇的困难分析及其经验启示

梁慧娟

由我国公共政策制定的传统和目前幼儿教育在我国政府决策议程中所处的位置来看，幼儿园教师政策的调整与重构要想从中央一级的政策首先突破，难度颇大。相反，由地方政策探索出发，“自下而上”地实施“破冰”，往往更有助于推动国家政策的出台和增强政策的可行性。我国幼儿教育实行“地方负责，分级管理，各有关部门分工负责”的管理体制，这也明确了地方政府的幼儿教育政策制定在中央政策框架内享有一定的自主权。

鉴于农村幼教在整个幼教事业发展中的重要性以及农村幼儿园教师在我国整个幼儿园教师队伍中所处的重要地位及其面临问题的紧迫性，我们重点对某些地区的农村幼儿园教师政策进行了调研和分析。从这些地区教师队伍状况近几年的实际变化来看，农村幼儿园教师待遇和素质偏低、队伍不稳定的问题。已经引起了当地政府的关注和重视。它们在国家尚未出台有关政策的情况下，没有消极等待。而是从本地实际出发，积极探索和开发解决农村幼儿园教师身份、地位及待遇的各项政策。经过这些地方政府的积极努力，当地农村幼儿园教师队伍状况普遍得到了较大的改观：教师工资普遍获得基本保障。部分地区还为农村教师办理了社会保险，教师队伍总体素质得到较大提高，队伍也更加稳定。这些成就的获得，对当地农村幼儿教育事业的发展起到了积极的稳定和促进作用，也在全国范围产生了良好的影响。

为此，十分有必要对目前国内已有的地方幼儿园教师政策经验、特点及背后的原因进行全面的总结和分析，明晰这些政策所取得的突破和存在的问题，了解地方政府在政策探索过程中遇到的困难，以便在为国家幼儿园教师政策的制定提供可行性建议的同时，为中央与地方政策的互动提供联结点，使我国幼儿园教师政策的开发能行之有效地解决实际问题。

一、地方政策探索遇到的困难及其经验中存在的问题

(一)地方政策探索遇到的主要困难

在绝大多数地区，保教费是农村幼儿园教师的工资和养老保险待遇的唯一或主要来源。收费水平决定了教师待遇在达到一定水平后很难再有提升的空间，致使这些地区农村幼儿园教师的待遇只是较低水平的保障，与公办教师的待遇仍然存在较大差距，对队伍稳定性的不良影响仍在一定程度上存在。因此，如何建立农村幼儿园教师待遇的长效保障机制问题，成为了地方政府在解决农村幼儿园教师待遇过程中遭遇的突出困难。

从我们在一些地区调研的情况看，要想通过“以生养员”的办法来解决教师工资问题有很大的局限性。因为，通过这种方式来解决或提高教师工资，就需要提高收费标准。但是，各地乡镇中心园、村办园的收费都是根据幼儿园的质量等级由物价部门核定的，不能轻易更改；即便要改，也必须充分考虑到当地家长的承受能力。因此，在不少经济欠发达地区，提高教师工资和保持合理收费标准之间的矛盾十分突出。而且，更须一提的是，由于农村幼儿园的发展缺乏政府财政投入的支持，因此，在经济欠发达地区，不只是教师工资要通过收费解决，办园资金、日常办公经费等所有费用都是从收费中提取的。其中，办园资金是农村幼教事业发展首先需要解决的问题。在收费总量受限且办园投入优先的情况下，农村幼儿园教师工资待遇的基本保障能力和提升空间都非常有限。

因此，各地普遍希望能够解决农村幼儿园教师的编制问题。显然，这需要中央一级政府做出决策。可见，“身份”问题始终是地方探索农村幼儿园教师政策难以逾越的障碍。

(二)地方政策经验中存在的问题

尽管地方政府的积极探索为解决幼儿园教师队伍建设问题提供了及时、有效的保障，但是，它们的政策规定中也存在一些值得商榷的问题。

1.教师身份定位存在的问题。由于中央政策一直未对农村幼儿园教师身份予以明确，给地方政策开发带来了相当大的难度。比如，某县在无奈之下将农村幼儿园教师的身份定为“农民合同制”：有的县为解决非公办幼儿教师的技术职称待遇，竟然为农村幼儿园教师评定了“农业技术人员”职称。某市虽将农村幼儿园教师身份界定为“民办教师”，政府每月每人拨付100元的工资，但由于国家政策严定“民办教师”不再新增，为减少因此而带来的连带责任，不得已把农村幼儿园教师工资拨付确定为“学前教育补助”的名目。这种状况不仅不利于幼儿园教师的专业发展，也不利于激发幼儿园教师的工作积极性。

给农村幼儿园教师办理和农民一样的社会保险，同样存在问题。因为不做幼儿园教师他们也可以享受农民的待遇，这实际上是将农村幼儿园教师的身份与农民等同。否认了农村幼儿园教师作为专业人员的特殊性。可见，为农村幼儿园教师办理农村养老保险和企业养老保险，是地方政府在教师身份问题无法解决情况下的“无奈之选”。

2.教师工资及养老保险待遇制度设计中存在的问题。地方政府在多渠道筹措资金、积极解决农村幼儿园教师待遇的过程中，也出现了制度设计的某些环节或方面，如工资制度和养老保险制度的设计上存在不够严密和科学的问题。

(1)工资制度设计中存在的问题。农村幼儿园教师工资待遇的具体设计主要存在两方面的问题：其一，最低工资的参照标准问题。当前，许多地方在解决农村非公办幼儿园教师工资待遇问题时主要采取了“最低工资制”的做法。就这一制度本身而言，限定工资的底线。能够为广大农村幼儿园教师提供基本的工资待遇保障，但是，最低工资应该定到什么样的水平?其参照标准怎样才是合理的?这些都是需要经过科学测算才能划定的。目前，不少地方的“最低工资保障线”要么以城市最低工资标准为参照，要么以国家规定的“低保线”为参照，这些都有抹杀教师劳动特殊性的嫌疑，不仅起不到对教师工资的保障作用，反而会抹杀幼儿园教师职业的专业性，限制教师工资达到合理的水平。其二，工资结构问题。在实行的“结构工资制”中，有的地方对绩效工资与基本工资的比例划分不够科学，效益工资只占极小的比例，未能起到对教师工作积极性的拉动作用，反而使其工作的积极性受挫。我们在调研中就发现了这样一个案例。

某镇中心幼儿园原来是省级示范园，工资结构设计合理，教师工作积极性很高。2003年，该园与另一乡镇园合并，教师人均工资水平由原来的510元／月提高至560元／月(政策规定最低520元／月)。其中，基本工资为460元，其余为绩效工资，绩效工资分三级：一级60元，二级50元，三级40元。由于绩效工资所占比例太低(仅为17％)，教师工资很难拉开档次。而且，两园合并后教师工作量比以前大了，教师们感觉付出多了，但收入增加却不多。还有一个重要的原因，就是合并后教师工资由原来的乡镇统筹改为幼儿园自己统筹，这就使得该园与本镇其他幼儿园之间的教师工资水平差别不大，难以体现中心园教师的教学能力和在

培训、指导等更多的专业技术方面的付出。以上两方面的原因都使教师们心理很不平衡。工作积极性严重受挫。

这一案例同时也反映了教师工资的统筹层级问题。它从反面说明了要将农村幼儿教师的待遇的统筹层级上收到乡镇。

(2)养老保险制度设计中存在的问题。现有地方农村幼儿园教师养老保险待遇政策在教师取保年龄、投保方式、投保类型等方面还需要规范。

关于教师的“退职年龄”(即取保年龄)，有些地方规定为45岁，常常引起不少教师的不满。某省陈庄镇虽将取保年龄定在55岁，但要求教师50岁时就内退，5年间只给教师600元／年的生活补助。按国家政策，女教师的退休年龄正常为55岁。上述地方将农村幼儿园教师的退职年龄提前。是从“年龄大了就不能唱唱跳跳了”这一认识出发的。显然，这是对幼儿园教师工作内容的一种片面理解。此外，5年期间所给的补助水平仅相当于50元／月，根本不足以保障退职教师的基本生活。

关于“投保方式”，大部分地区采取的是按月缴纳和按年缴纳的办法，而有的地方采取了教师退职时一次性交纳的做法，目的在于让教师树立长期的事业心。所谓“退职时一次性缴纳”，就是在教师退职时按照“截止到养老保险领取年龄，实际教龄满20年的月领150元，每增减一年教龄上下调20元”的水平由乡镇一次性缴付。如果教师干不到50岁，则不享有养老保险。这一做法否定了那些没干到50岁的教师之前的工作付出，是与现行《劳动法》的精神相违背的。

“投保类型”是各地农村幼儿园教师政策最难解决的一个问题。目前既有投保“农村养老保险”的，也有投保“企业养老保险”的，还有投保“城镇居民养老保险”的。其中，前两类更为普遍些。投保类型如此不一，主要因为农村幼儿园教师的身份得不到明确，因此各地的政策都只能是“权宜之计”，本质上都是与其“教师身份”不相符的。然而，即便是权宜之计，也应当有一个合理的取舍。从山东省寿光市、天津市蓟县的经验来看，为农村幼儿园教师办理“企业养老保险”比“农村养老保险”使教师受益更多。寿光市政府在出台相关政策前曾做过深入调研，对比了农村养老保险和企业养老保险。结果发现，农村养老保险人均投保数额3.6万元，月领300元；企业养老保险人均投保额2.5万元，月领450元，据此认为办理企业养老保险更贴近农村幼儿园教师切身利益。并在随后以地方政策加以明确，为农村幼儿园教师办理了企业养老保险，将教师身份定位为“合同制工人”。

3.教师待遇提高的投入保障机制问题。目前，农村幼儿园教师待遇解决得比较好的地区都表现在为教师待遇(或者是解决了工资，或者是工资和养老保险均已解决)获得了基本保障。那么，考虑到农村幼教事业持续发展的需要。教师待遇的进一步改善和提高就成为这些地区接下来的任务。但从当前这些地方政府对农村幼教事业的投入结构来看，幼儿园建成后的资金安排更多地被用于日常办公经费、改善办园条件和教师培训，而缺乏保障教师待遇不断得到提高的制度安排。

在农村幼教事业发展有投入保障的地区，地方政府对农村幼教事业的投入责任分工大致是：乡镇政府负责办园资金(包括土地、幼儿园建设)投入，部分地方还负责统筹一部分非公办教师工资：村负责土地投入、内部设备设施投入及改善。这种政府责任分工对于农村幼儿园的初建来说无疑是合理的，因为硬件投入是幼教事业得以发展的基本条件。但是，在基本办园条件达标后，一些地方政府仍将投入重点放在硬件上。如，某镇规定设立的幼儿教育发展资金主要用于正常办公经费、教师培训和改善办学条件。如此一来，在发展资金总量既定的情况下，用于办园的资金越多，用于改善和提高教师待遇的资金当然就越少。

导致这些地方政府对硬件投资有所“偏爱”的原因可能有两方面：一方面，可能与各地的示范幼儿园评估标准、现代化幼儿园评估标准有一定的关系。从我们对一些地方的示范幼儿园评估标准、现代化幼儿园评估标准的分析来看，评估标准中对于教师队伍建设的内容主要涉及两方面：一是教师要具备国家法定的幼儿园教师资格，另一个是幼儿园要有教师培训方面的制度、计划和措施。并安排一定的培训经费。对于教育部门办园和政府办园来说，上述评估标准在内容设计上不存在问题。但是对于农村幼儿园来说，缺乏对教师待遇保障的规定则是一个较大的缺漏。造成这一缺漏的原因，并非政府有意为之，而在于示范园评估标准是以公办园为对象设计的，农村集体性质的幼儿园虽然也能参评示范园，但其在教师待遇缺乏保障方面遭遇的问题并没能被考虑进去。对于非公身份的农村幼儿园教师来说，培训固然重要，但只重“要求”不重“待遇”仍然无法保证教师队伍的高质量。

因此，在农村幼儿园的发展问题上应当发挥示范园评估标准的导向作用，将农村幼儿园教师待遇保障纳入到农村示范园评估标准当中，给予合理的权重，并在示范园复审中将教师待遇提高作为指标之一，以引导各地乡镇政府将更多的资金用于改善和提高教师待遇。如，山东省淄博市就将教师工资列入该市幼儿教育示范乡镇的评估标准当中，要求农村幼儿园教师工资达到当地上年农民人均收入的2.3倍；并不断改善幼儿园教师的工资待遇。青岛经济技术开发区也将师资队伍建设列为考核各办事处幼儿教育工作的重要指标。其中，师资队伍建设涉及教师学历、教师培训规划、教师工资及养老保险待遇的解决等内容。

另一方面，“偏爱”硬件投资可能也与部分领导“面子工程”心理有关。政府在投人农村幼教事业的问题上也应积极转变观念，准确把握幼儿园“发展”的内涵，明确幼儿园的发展离不开教师队伍的建设与发展，而教师队伍的建设与发展离不开教师待遇的基本保障与不断提高。针对这一问题，山东省平度市的经验提供了较好的思路。该市在解决农村非公办幼儿园教师待遇问题上，强调按照“上不封顶，下保底线”的思路，在规定教师最低工资水平的基础上要求各幼儿园至少将收费总额的60％用于发放教师工资，教师全年养老保险金不低于托幼经费总额的5％。这样，就在一定程度上为教师待遇水平的提高提供了条件保障。

另一个可行的办法就是本着“分阶段优先”的原则，合理确定事业发展不同阶段农村幼教经费总量中办园经费与教师工资总额的比例。即：园所初建阶段，办园投入优先；园所运转阶段、硬件更新周期内，教师待遇投入优先。

二、地方政策经验的启示与思考

(一)政府重视幼儿教育是解决教师问题的根本前提

从已有的地方经验来看，不论经济发达地区，还是欠发达地区，只要政府重视幼儿教育。农村幼儿园教师的各项待遇就能得到妥善、有效的解决(只是解决的水平存在差异)。积极履行政府责任是保障幼儿园教师队伍建设问题能够及时、有效解决的根本前提。

(二)解决教师待遇要经费投入和政策投入并举

综合已有地方幼儿园教师政策经验，在政府重视农村幼儿教育的前提下，非公办教师待遇问题的解决主要采取了两种支持方式：一是经费投入，二是政策扶持。

政府责任首先体现在财政责任上，但这并不构成责任的全部内涵，通过政策投入为幼儿园教师队伍建设提供扶持和保障同样十分重要。对于经济欠发达地区来说，在短期内无法解决政府经费投入的情况下，有效的政策保障仍能为农村幼儿园教师待遇提供经济方面的保障，尽管这种保障还是相对低水平的。可见，通过政策投入和扶持的方式来解决幼教事业发展和教师待遇问题是欠发达地区农村幼儿园教师政策的有益思路。

(三)地方政策创新离不开中央政策的支持

从以上对地方政策经验的介绍与分析来看，地方政策创新对于填补新、旧教师政策交替时期的政策真空、缓解农村幼儿园教师队伍面临的严峻危机起到了积极的作用。但是，从地方政策探索遇到的困难中我们也看到，制约农村幼儿园教师队伍建设的瓶颈问题——教师身份问题，始终是地方政策难以逾越的障碍。不少地方尝试有所突破，但却困难重重。由此看来，农村幼儿园教师政策的开发，需要中央政府与地方政府的有效配合方能达到目的。

其他非公办教师面临的问题中，也都或多或少地存在着地方政府难以突破的问题。如，民办园教师与公办教师同等法律地位的落实应如何处理《中华人民共和国教师法》与《民办教育促进法》规定上的矛盾问题。