税费改革后乡村社会治理的新探索：谯城模式

邢　军

摘要：为民服务全程代理制，是安徽农村基层组织建设的突出亮点，也是中国农村税费改革后乡村治理中的又一伟大创造。毫州市谯城区根据农村经济社会发展的新要求，把提高基层政府的公共服务能力，打造服务型政府，作为深化农村综合改革的基本目标取向，规范化、程序化、数字化、制度化地实施为民服务全程代理制，探索出后农业税时代农村综合改革新机制，形成了独具特色的为民服务全程代理的“谯城模式”。

关键词：农村改革；社会管理；为民服务；谯城模式

中图分类号：C916 文献标志码：Ａ

一、问题的提出

2006年我国在全国范围内取消了农业税，中国农村进入后农业税时代，经济社会发展进入了一个新的阶段，这就是全面开展以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。[1]取消农业税，彻底拆除了收费平台后，县乡两级政府自身财力匮乏，执行从中央、省市布置下来的各项任务的功能相对弱化，为本辖区居民提供公共产品的能力明显不足。农村社会事业和公共服务水平较低，一些地方农村基层组织软弱涣散，加强农村民主法制建设、基层组织建设和社会管理成为一项繁重的任务。[2]经过多年的发展，中国初步建立起一个消费型社会。社会成员需要的物质产品、精神产品的消费都很容易通过市场获取，而政治产品的消费却十分艰难。[3]如何坚持公益事业优先原则，强化政府公共服务职能，让农民与政治产品实现零距离对接，保障农民共享物质文明、精神文明和政治文明的成果，享受政府提供的全方位、高质量的公共服务，是深化农村综合改革面临的崭新课题和严峻挑战。

研究发现，一个时期以来，农村基层干部认为计划生育是“天下第一难”，而农民则认为找官办事是“天下第一难”。在“大包干”解决了农民的温饱、农村税费改革减轻了农民负担之后，农民办事难成为农村的热点问题。改革开放以来，在先赋性和后致性因素的共同作用下，农村社会结构发生了重大变迁，社会阶层迅速分化，社会流动速度加快，直接导致农村社会精英单向度地流向城市，农村建设的主体和主力军严重缺位。特别是近年来，一方面，随着农村经济社会发展和农村城镇化进程加快，农民外出务工、办厂、经商人数的增多，各级民生工程的实施，依法行政的深入推进和各项制度的不断规范，农民需要到政府部门办理的事项越来越多；另一方面，由于中国农村政治体制改革进程缓慢，基层政府职能转变严重滞后，政府的服务效率低下，同时由于农民不了解政府机关办事的具体程序和要求，农村留守人员多数素质不高，缺乏办事能力，加上乡村行政区划调整扩大后，加大了群众去乡村办事的距离，农民办事难的问题更加突出。

作为中国农村改革发祥地的安徽，按照中央的统一部署和要求，2000年在全国率先全面开展了以“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”为主要内容的农村税费改革，取得了突出的成效，为全国范围内全面取消农业税提供了经验。为应对后税费时代农村经济社会发展的新情况，为了不让“税取消了，费又来了”的状况出现，安徽省从2005年7月起，又在全省选择18个县以深化乡镇机构改革为切入口，以为民服务为核心，进行农村综合改革的试点，其主要内容和要求是“一个转变、三个建立、一个改进”，即：转变乡镇政府职能，积极推进乡镇工作职能从管制型向服务型转变，逐步把经济工作重点转向政策引导、制定规划、服务主体和营造环境，努力提高社会管理和公共服务水平上来。在农村综合改革的具体实施中，安徽各地坚持开拓创新，闯出了一条新路。毫州市谯城区在借鉴山东、四川和本省宣城、金寨等地经验的基础上，把提高基层政府的公共服务能力、打造服务型政府，作为深化农村综合改革的基本目标取向，规范化、程序化、数字化、制度化地实施为民服务全程代理制，探索出后税费时代农村综合改革新机制，形成了独具特色的为民服务全程代理制“谯城模式”。

二、谯城模式的做法与特点

我们所说的谯城模式是指基层政府为城乡居民提供公共服务的工作范式。为民服务全程代理制是指基层政府以无偿的形式，通过行政系统内部协调运作，依法为群众提供行政审批、行政许可和公共服务等代理、代办活动的工作机制。

1．全员参与的三级网络，推进“零梗阻”。区级设立为民服务全程代理中心，乡镇、街道设立为民服务全程代理室，村设立全程代理接收点，构成了上下贯通的区、乡(镇)、村三级“树状”服务网络。其中，区、乡两级全程代理接收机构是主干，区、乡职能部门受理室是枝干，村级全程代理接收点是根基，相互之间分工明确、衔接有序，形成了接收、代理、受理、回复各个环节运转有序、便捷高效的封闭式办事系统。同时，该区把加强组织领导作为制度导入的关键，将为民服务全程代理制作为“一把手工程”，列为干部考核的主要内容。

2．全程代理的服务主题，覆盖“零空白”。谯城区在推行为民服务全程代理制过程中，突出服务主题，不断调整、充实、完善服务内容，逐步将为民服务向群众所需、所盼、所想、所急的各个领域延伸，力求不留肓区，群众全覆盖，服务全覆盖。对30个项目审批权力下放一级，将代理项目由最初的93项扩充至206项，涉及行政审批、许可和公共服务等方面，几乎涵盖群众生产生活、务工经商、证照办理等各个领域。

3．全息跟踪的监控机制，细节“零疏漏”。全区着力建章立制，对全面开展这项工作的操作规程和相关制度进行了固定和规范，实行了“四件四制”(即办件直接办理制、承诺件限时办结制、上报件全程代理制、退回件明确答复制)、首问负责制、村干部轮流坐班制以及投诉处理制等各项规章制度，基本实现了用制度管事、用制度推动工作。为确保各环节紧密衔接，高效运转，取得实效，自主开发了一套智能办公系统，建立了全程跟踪监控机制、投诉机制和督导机制。

4．全面发动的宣传手段，服务“零距离”。全区通过组织会议、讲座、培训、试点引路、现场观摩、文艺演出、印制手册、发放年画、专栏宣传、邮送书信等立体式、全方位、多视角的广泛宣传，使为民服务全程代理深入人心，“群众有困难，请找代理员”、“群众动嘴，干部跑腿”、“把方便留给群众，把事情交给干部”等口号家喻户晓。同时，坚持以民为本，实现工作重心下移，村级全部设立接收点，把便民窗口开在最基层、开在群众家门口，确保了服务群众“零距离”。

5．追求实效的体制创新，改革“零成本”。为减少改革阻力，谯城区在制度设计上，力求在现行行政体制框架下，着力于内部协调，权力规正，依法行政，尽可能维护各社会群体的正当利益，不增加额外行政成本，不收取群众一分钱费用，努力让群众得到实惠，让干部得到政绩，让部门得到依法行政的良好环境。

三、谯城模式的成效与价值

为民服务全程代理制，是安徽农村基层组织建设的一大亮点，也是中国农村税费改革后乡村治理中的又一伟大创造。从2007年10月到2008年8月，谯城区就为群众办理全程代理类事项90000余件，办结率已达98％，群众满意率接近100％。谯城区为民服务全程代理制的实施，既是农村综合改革的重要内容，也是推动农村综合改革不断深化的重要载体和方法途径。可以说，它牵为民服务一发，动农村基层政权建设、农村综合改革、建立农村工作新机制全身。

1．干群关系正常归位，加速政府职能转变。在中国农村，数千年来形成的官本位意识非常浓厚，农民群众找政府办事是“天下第一难”。谯城区为民服务全程代理制，服务的主体是干部，服务的对象是农民，群众真正行使了做主人的权力，干部也找到了开展工作的新感觉，达到了“群众得实惠、干部受欢迎”的双赢效果，实现了干群关系向正常状态的回归。为民服务全程代理制的实施，推进了农村基层政府职能转变，不仅使政府从管制型向服务型转变，而且使政府的服务由浅层次服务向深层次服务转变，由被动服务向主动服务转变，由松散服务向规范服务转变。

2．减少权力寻租空间，促进基层民主法制建设。近年来，随着城镇化和农业产业化进程加快，农村的村民自治制度建设滞后，基层组织权力寻租的内驱力增加。要从根本上消除权力滥用，堵塞权力寻租空间，就必须用制度管权、用制度管人、用制度管事。谯城区为民服务全程代理制把服务项目、责任单位、申报材料、办事程序、承诺时限、监督机构等全部公开，把涉及人民群众切身利益的各类权力运行过程作为政务公开的重点内容，扩大公开的范围和层次，规范公开的内容和形式，变暗箱操作为阳光作业。同时通过上级机关的强力督导和群众的投诉监督，把各项事务的办理置于社会各方的监督之下，强化了基层干部依法行政意识，增强了群众依法办事的积极性，杜绝了“搭便车”现象，减少了权力寻租空间。

3．完善服务工作机制，实现干部自身价值。后税费时代，农村工作的内容和方式发生了变化，广大基层干部从繁重的“催粮收款要命”的任务中解脱出来，他们所扮演的越俎代庖的角色最终成为历史。同时，乡村干部—夜之间变成无权、无钱、无抓手的“三无”干部，不可避免地滋生消极情绪，政绩观出现迷茫，不知干什么、怎么干、怎样服务。为民服务全程代理的开展，使农村基层干部转变角色，从“收税者”角色向“服务者”角色转变，为乡村干部更好地联系群众、开展工作创新了工作机制，找到了新的抓手，提供了施展自身能力、实现自身价值的新平台。

4．修缮政令通道，实现党的政策与农民利益的有效对接，改革30年来，我们已经建立起一个消费型社会。社会成员的消费需求的三类产品中的物质产品、精神产品都很容易获取，而政治产品的获取却十分艰难。谯城区设置206项代理服务项目都是农民需要消费的政治产品。谯城区为民服务全程代理制，通过整合职能、提高办事效率、减少行政审批、延伸便民服务触角，把基层政府和干部为民服务的内容和方式细化、量化、具体化和规范化，促进了各项惠农政策的落实，同时又使农民群众的利益诉求能够通过正当、规范的渠道进入政府的决策，从而固化了政令畅通和下情上传的通道，促进了党的政策与农民利益的有效对接。

5．激发社会活力，推动农村和谐社会建设。现代的农村社会阶层结构发生了很大的变化，这必然要求农村基层党组织、政权组织和领导干部必须整合好各阶层的经济、政治利益关系，不断夯实农村干群关系和谐化的群众基础。谯城区为民服务全程代理制改变了农村工作中长期形成的自上而下的强制性行为，使农村、农业、农民的各项事务逐渐变成一个上下互动的管理过程。通过建立基层政权与乡村社会的新型关系，革新基层政府运作模式，使农民群众的根本利益与基层干部追求的政绩目标相统一，在乡村建立起有效的民主制衡机制，激活了广大农民的主动性和创造性，让农村社会各种力量成为发展的主体，让这些主体在伙伴关系的基础上协同共治，激发了农村社会活力，推动了农村和谐社会建设。

调研发现，由于开展时间不长，谯城区为民服务全程代理制还存在一些问题：一是工作的长效机制尚需建立和完善。现在工作的开展主要靠行政推动，激励机制、考核机制、财政保障机制等以制度为主体的长效工作机制尚在建设之中。比如，村干部的待遇虽有所提高，但还很有限，让他们支付为群众代理过程的材料复印、交通等费用，难以持久。群众和基层干部在众口一词称赞这种做法的同时，也普遍希望这项工作能够长期坚持下去。不要“一阵风”。二是代理服务工作需要向上延伸。目前代理服务只限于村、乡、区三级代理，有的需要市级审批的事项则不能代理。另外，一些部门特别是“条条部门配合不力，协调难度大。三是开展项目有待拓展。为民服务全程代理尽管规划了几乎涵盖方方面面农民所需求的206项行政服务，但群众办理的主要集中在计划生育、户籍变更、劳动就业、种养加工、支农补贴发放等几类项目上，今后需要进一步拓展服务领域，特别是关系农村经济发展的服务项目应该进一步增加。四是代理员素质偏低。村级代理员由民主选举的村干部兼任，其中一部分人文化水平较低，具体办事能力不足，不适应代理服务工作的需要。在一些村，值班代理员表格填写不规范、不能审查确定群众报送的证明材料是否齐全，导致上报到乡镇、甚至区里后因材料不全而被退回的情况时有发生。

四、推进中国农村改革的启示与思考

2008年是我国改革开放30周年，也是农村大包干30周年。作为农村大包干的发源地，国内外再一次将目光聚焦安徽。下一步，农村改革向何处去?其未来趋势是什么？在新阶段，如何明确方向、把握趋势、遵循规律，更加科学地推进和深化农村改革？谯城区的做法给了我们很多启示。

1．在深化农村改革的基本方向上，要坚持调整农民与国家关系这条主线，并从重建立社会主义市场经济体制、解放和发展农村生产力，向完善市场经济体制、加快推进政治体制改革转变。

我国30年农村改革，主要目标取向是通过调整农民与国家的关系特别是经济利益关系。谯城区为民服务全程代理制的做法，其本质是解决政府和群众的关系问题，是包含着经济、政治等多层次内容和信息的综合性、边缘性改革，是对政府和农民关系的逐步理顺，是推动农村社会向民主、法治转型，基层政府和基层组织向法制型、服务型转型的探索和实践。其核心的实践价值，是通过“服务”这一简单的概念和载体，把中国农村改革从事实上的经济领域悄然向经济、政治、社会等领域全面延伸，代表了今后农村改革的基本方向。同时，谯城区为民服务全程代理制，体现了中国农村改革限制公权、扩大民权的一贯思路。中国农村改革实质上是国家和农民关系的调整，主要是国家归还农民的权利。改革30年来，国家归还了农民的多项权利，诸如土地承包权、自主经营权、发展乡镇企业权、进城务工经商权、发展专业合作经济组织权等。但这些权利大多集中在经济领域，准确地说是集中在农民的生产经营领域，是“官营退民营进”，政策的着眼点是发展农村生产力、增加农民收入。

当前，农村经济体制改革大局已定，党的十七届三中全会对农村改革发展作出新的战略部署，明确了在新的起点上推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则。在这种情况下，中国农村改革基本思路应从单纯的生产经营领域向政治、社会领域延伸，在维护和发展好农民经济利益的同时，把改革的着力点放到切实归还和保障农民的公民权利上来。

2．在改革的核心任务上，要从“放权”、“减负”向“服务”转变，着力打造服务型政府。

农村改革的核心任务，是由生产力决定生产关系这一基本规律决定的，基本点是保障农民的物质利益问题，维护农民的民主权利问题，解放和发展生产力问题。但在不同阶段又有着不同的具体表现。

第一阶段的大包干，突出表现为农民“生存权”的呐喊，某种意义上讲是“饿”出来的，是生与死的选择，改革政策对应的主题词是“放权”。

第二阶段的税费改革，则是“逼”出来的，突出表现为“发展权”的要求，因为过于沉重的税费负担牢牢束缚了农村经济社会的进一步发展，改革政策对应的主题词是“减负”。

第三个综合改革的核心任务，存在于广大农民群众日益多元化的利益诉求之中，存在于农民在发展中对精神文化的要求和民主权利的新期待之中，它是生产力有了一定发展、解决了温饱之后的需求，必然要从经济领域逐步向其他领域拓展，进而推动整个农村社会的进一步转型。可以说，这个阶段改革政策的主题词应是“服务”。

农村综合改革的目的就是调整不适应生产力发展的农村生产关系和上层建筑的某些环节，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力。谯城区为民服务全程代理制的核心是“服务”，目标是建设一个服务型政府，为农民提供更多更好的公共服务。这项改革之所以广受农民群众的欢迎，就在于它符合新阶段农民对公共服务的强烈需求，昭示了新阶段农村改革的核心任务。

3．在改革的方法论上，要从“摸着石头过河”向“造桥过河”转变，注重以规范化的制度和机制作为改革的载体。

30年农村改革，我们基本上是“摸着石头过河”。农村改革走到今天，基本特征已发生重大变化。新阶段的农村改革必须积极寻求方法论的突破，实现从体制机制创新向全面制度创新、从政策推进向法律规范、从必然王国向自由王国的飞跃，逐步从原生态的“摸着石头过河”走向理性的“造桥过河”。“摸着石头过河”是鼓励探索，“造桥过河”是把已经探索出来的带规律性的东西固定化、制度化、系统化，以制度和机制为载体，更加科学、自觉地改革。

谯城区为民服务全程代理制，把基层政府为民服务的项目、方式、程序细化、量化、固定化、规范化，这是“造桥过河”的改革方法。进一步深化农村改革的载体，根本的还是制度，主要的是机制，就是要把为民代理服务等一个个具体做法逐步完善，加以规范化、制度化、程序化、数字化。当前，深化农村改革要加强“造桥过河”的力度，许多试验探索应逐步走上制度化、法制化。

4．在改革的动力上，要全面贯彻以人为本，从“行政推动式改革”向“农民参与式改革”转变，始终把农民群众作为最强大、最可靠的力量源泉。

在波澜壮阔的农村改革创新历程中，每一项改革的真正创造者是广大农民。[4]农民始终是农村改革建设的主体，只有始终尊重农民首创精神，才能充分发挥农民群众的积极性、主动性、创造性。当前，农村改革已进入攻坚阶段，必须全面贯彻以人为本的科学发展观，以农民视角看待改革，始终把广大农民群众作为农村改革最强大、最可靠的动力源泉，不仅要问计于精英，更要问计于民，不仅要决策于庙堂，更要决策于乡野，最充分地调动农民群众参与改革、推动改革的积极性，集中农民群众的智慧和力量。当前，农村改革进入第三步，即实行以促进农村上层建筑变革、建设服务型政府为核心的农村综合改革。与前两步改革的重要区别在于，前两步改革有农民的直接参与和推动，第三步改革是政府的自我革新，与农民直接联系不明显，农民基本上是旁观者，特别是在改革的制度设计上，一个重大的缺陷是忽略了农民的作用，没有调动农民的参与热情，缺少推动改革最关键的动力源。这是一些地方农村综合改革特别是乡镇机构改革步履艰难的根本原因。[5]30年来乡镇机构改革已改了多次，但越改冗员越多，根源在于农民没参与，上面要求改，基层不想改，每每应付，使改革流于形式。

谯城做法的成功秘诀，是充分调动了广大农民群众参与改革、支持改革、监督改革的积极性。通过广泛征求农民对改革方案方法的意见，使改革得到农民群众的认可和支持，206项服务项目都与农民生产生活息息相关；通过广泛深入的宣传发动，让农民明白了改革能给他们带来哪些好处，引导农民掌握政策，调动了其参与的热情；通过简化办事程序，降低了农民参与的门槛，使农民坐在家中就可以参与其中；通过程序公开的阳光操作和建立投诉机制，让农民切实发挥了监督作用：通过督导和回访机制，让农民的评价成为考核政府、部门和基层干部的重要指标。谯城经验的核心理论价值是“农民参与式改革”，农民参与政府创新。

5.在改革的角色定位上，应把农村综合改革的突破点放在乡镇，关键点放在县(区)，终端点放在农民身上。

谯城区为民服务全程代理制，在制度设计上，突破点在乡镇(街道)和村，重点是把乡村干部工作职能由管理转向服务；关键点在区一级，在政策设计、发起、督导、推动的各个方面，区一级都是核心；终端点在农民，农民既是代理服务的对象，又是政策执行的监督者、检验者。这种改革模式，反映了农村改革特别是农村综合改革的角色定位。

突破点在乡镇(包含村一级准政权组织)，是因为乡镇是直接与农民打交道、联系最紧密的最基层政权。作为一级政权而言，乡镇的功能又是不完全的，按我们国家的法律规定，很多法律的执法主体都在县以上人民政府。乡镇这一级实际上是处在由政权管理向村民自治过渡这么一个角色上，因此，要强化“平民化”色彩，落实社会管理和公共服务职能，就必须要做到四点：为民服务，依法管理，依靠农民，接受监督。

关键点在县、区，特别是县。因为这一级政府从职能上说是相对完全的，不仅能够做得了主，而且县里的政策关注点、工作侧重点、投入倾斜点，直接影响乡镇对农民服务的能力和水平。

终端点在农民。因为农民是体验和检验改革成果的显示终端，改革的成效到底如何？最终要由农民说了算。政府要引导他们树立法制意识、合作意识(信用)、归属意识(集体意识)和市场主体意识，引领他们做新农民，形成与政府职能转变的良性互动，共同推动经济发展和社会转型。

结语

当前,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路，实现农业现代化的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。[6]

作为农业大省，安徽的农村改革在全国都具有先导性和开创性。从首创农村“大包干”，到首推农村税费改革，再到首开农村综合改革先河，农村改革的“安徽经验”一次次走向全国、引领全国、造福于中国农民。亳州市谯城区推行为服务全程代理的做法，是安徽农村税费改革后在乡村社会治理中的又一创造，为当代中国乡村社区发展的理论研究提供了实践蓝本，也为全国推行为民服务全程代理制提供了经验和示范。要结合纪念改革开放30周年和贯彻落实党的十七届三中全会精神，宣传推广谯城经验。围绕社会主义新农村建设，加快农村改革步伐，逐步扩大为民服务范围，增加为民服务项目；围绕加快形成城乡经济社会一体化新格局，实现城乡基本公共服务均等化，加快服务型政府建设，建立完善为民服务的长效工作机制。

[1] 温家宝.不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障[J]．求是，2006，（18）：3-9.

[2] 张新光.中国农村综合改革的基本内涵及其政策走向[J]．东南大学学报（哲学社会科学版），2007，（1）：9-15.

[3] 刘奇.关于深化农村改革的几点思考[J]．理论视野，2008,（5）：9-11.

[4] 王光宇.推进新农村建设，实现科学发展[A].农村改革创新亲历记[C].合肥：安徽人民出版社，2008：1-2。

[5] 曹力群.农村社区组织与社区发展[A]．农业部农村经济研究中心．中国农村研究报告(2000年)[C]．北京：中国财政经济出版社，2001：65-69.

[6] 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N]．《人民日报》．2008-10-20.

（责任编辑 庆跃先）