农民：三十年的得与失

于建嵘

把农民的土地还给农民

农民得到了经营自主权，生产积极性被调动起来，农村经济快速发展，解决了温饱问题；但是土地并没有真正成为农民的财产，在多种制度因素的作用下，失地农民已成为严重的社会问题。

1978年春天，安徽省一些贫困地区的农民迫于生存压力，自发地冲破了公社体制下的“一大二公”，实行包产到户等承包制。到1981年底，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。这不但克服了集体经济中长期存在的“吃大锅饭”的弊端，而且通过劳动组织、计酬方法等环节，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，促进了生产力的提高，使农村经济有了前所未有的发展，农民生活有了极大的改善，基本解决了温饱问题。

但家庭联产承包责任制在本质上只是一种土地经营方式，农民并没有真正得到土地所有权，国家才是农村土地的终极所有者。国家垄断了土地的一级市场，所有土地的转让都要先由国家低价征用变为国有，然后按市场价出售。这种带有强制性、垄断性的行政式的征地办法把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，农民既不能决定土地卖与不卖，也不能与买方平等商谈价格，而强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，使一些农民成为无地、无业、无社会保障的“三无”人员。

如何让农民真正拥有自己的土地和房屋并享受到土地增殖的收益，不只是一个经济问题，更关乎农民作为公民的基本权利。如果不能解决这个问题，就不可能真正解决中国的农民问题。为此，首先要从法律上把农民的土地还给农民，然后才考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地直接入市交易等制度。

“漂移的社会”亟需改变户籍制

农民得到了自由流动权，进城务工，为经济发展作出了巨大贡献，同时也改变了自己的生活状况。但这些进城务工人员虽然生活和工作在城市，经济资源、社会关系等却都扎根在农村，是相对于城市居民的“二等公民”。

改革开放后，农民获得了基本的自由流动权。2006年末,农村常住人口中劳动力总资源5.3亿,外出务工人员1.3亿。中国1/10的人口是农民工，这就使我们的城乡二元结构超越了地域意义，出现了具有独立结构和文化意义的“漂移的社会”。

这些离开农村的进城务工人员，不仅在就业方面受到各种歧视、基本上享受不到城市政府提供的公共服务，而且很难冲破现实的制度性障碍而改变“农村人口”这一社会身份，只能成为漂移在农村和城市之间的“农民工”。解决这些问题，不能只寄望于“当地领导者的政治觉悟和良知”，不能只从地方政府和城市居民的利益出发，还要从农民工的利益出发，建立真正有利于农村剩余劳动力转移的制度规则，并使之具有必要的刚性和可操作性：

第一，改变城市本位主义，要从公民权利平等的角度审视有关农民工的基本制度。首先要检讨和改革的是实行了50年的、限制农民流动的户籍登记和管理制度，从公民权的高度看待农民的迁徙自由，让那些愿意成为城市居民的进城务工人员改变“农民工”这一社会身份，并享有政府为城市居民提供的全部公共服务。

第二，消除地方保护主义。保障农民享受国民教育的权利、提请劳动争议的权利，清除限制农民工就业的地方性歧视政策，建立农民工工资支付保障制度等。

第三，改变国家全能主义，培育农民工维护自身权益的能力。这就要开放社会组织，让农民工有自己的利益组织和代表。当农民工有能力保护自己的基本权益，就可以在一定程度上制约处于强势的资本所有者和公共权力掌握者的侵权行为，使社会上各种力量相对均衡。

农民自己的利益组织在哪里

农民得到了社区自治权，农村社区民主建设有所发展，农民经受了民主选举的训练。但农民并没有真正成为独立的政治利益主体，还不能建立自己的利益代表组织。

改革开放以来，农民获得了村民自治权，9亿农民经历了“民主训练”。 村民自治作为中国农村社会向现代社会转变的制度形式，本质上是以市场经济为基础，以整合新时期中国农村利益结构和权威结构为目标，按民主理念所设计的具有现代意义的乡村治理模式。它标志着乡村组织政治化的展开，将为中国社会民主化建设奠定基础、积累经验。

然而，目前的村民自治还存在许多问题。其中不仅有农村政权机构、政治机构与自治机构的关系问题，也有农村干部的寻租问题，村民自治的实施过程中更存在着大量的非规范行为。这些问题的存在，极大地影响了乡政村治制度的绩效。特别需要指出的是，村民自治只是一种社区自治，它不能解决农民与国家的关系，更不能真正成为农民利益的政治代表。在这种意义上可以说，农民仍然没有获得建立自己利益代表组织的权利，农会等农民组织仍是禁区。没有农民自己的利益组织，农民的利益不可能获得很好的表达。

免征农业税，农民依然处于弱势地位

农民免交农业税，在一定程度上缩小了与其他社会阶层的收入差距，增强了农村发展的后劲。但农民和农业在市场经济中的弱势地位并未得到根本改善。

建国初，政府开始在广大农村地区征收农业税。1983年始，除农业税外决定开征农林特产农业税。2004年政府开始实行减征或免征农业税的惠农政策。2006年1月1日起正式废止农业税条例。可以说，取消农业税,是继土地改革、农村土地联产承包责任制、农村税费改革后的又一次革命,也是改革农村生产关系的一项重大举措。取消农业税，减轻了农民负担,增加了农民收入，农民把上交农业税的资金投资到种植、养殖等方面,其利益相应增加,增强了农村发展的后劲。

然而，取消农业税并没有从根本上改变农民和农业在市场经济中的弱势地位。这不仅表现在农业产品与其他产品的竞争上，还表现在本国农业产品与其他国家的产品的竞争上，更表现在农民受不规范的市场行为的侵害。因此，政府要从各个方面扶持本国农业，还要加大执法力度，严格控制农资价格,杜绝坑农、害农的现象。同时，由于农业税的取消，会在一定程度上影响地方基层政权的运作基础和运作方式。受各种利益的驱动，农民负担仍然会在相当长的历史时期内存在，这需要积极探索如何建立减轻农民负担的长效机制。

（作者系中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授）