县委书记的权力边际在哪里

十年砍柴

近期，新华社发布的一条消息很快被淹没在信息海中。消息透露，原湖南省株洲县县委书记龙国华调任株洲市人大常委会副主任前，突击提拔百余名干部，被举报到中央纪委，终遭查处。

公众对这条消息没有予以重点关注，是因为此新闻不“新”。县委书记在其辖区具有的威权，多数中国人有所体会，早已见怪不怪。两年前，河北省青龙满族自治县原县委书记高某离任前，曾突击提拔263名干部。

然而，我依然对龙国华突击提拔的大手笔感到惊讶，不是惊讶于他的胆量，而是提拔的数量。一个县委书记一次就可以提拔一两百名干部，那么没有被提拔的官员还有多少？一个县的百姓供养了多少官员？县委书记突击提拔干部数量的极限是多少？还会有人刷新纪录么？县委书记的权力边际究竟在哪里？

县委书记级别不高，在中央、省一级党政部门，也就是个正处级官员，可其权力不小。这两年来，公众充分见识了“县太爷”的威风，以短信“诽谤”为由让公安立案逮捕公民有之；派公安进京抓捕触怒其官威的记者有之。县委书记为什么有这么大的权力？

古代中国的县令被讥讽为“七品芝麻官”，因为他处于文官体系的下层，但同时又被形容为“灭门的县令”、“百里侯”，两种说法并不矛盾。因为县官位阶虽低，却是亲民之官，直接管老百姓。王朝之恩威，都得靠他来落实，用现在的话来说，上面千条线，下面一根针。帝制时代县令虽有大权，但和今日一个县的最高首长县委书记相比，却逊色得多。

以明清时期为例，知县是最下面一层的朝廷命官，没有任命官员的权力，连请师爷也得自己掏银子。而今日县委书记对乡镇及县各局官员几乎有绝对的任免权，甚至自己同层级的其他官员，包括各常委、政府的正副职、法院检察院院长，虽然由上级组织部门考核，但该层级的党委一把手个人的意见相当重要。再加上现在的官员职数远多于古代，就可知道为什么今日县委书记可以“突击提拔”，古代知县却无此权力。

除了人事权，今天的县委书记对社会活动尤其是经济活动的干预力度也远胜古代知府、知县。中国古代长期是个农业社会，《明史・职官志》载：“知县掌一县之政。凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋，役有力役、雇役、借请不时之役……岁歉则请于府若省蠲免之。”可见知县管的事无非是赋税征收、劳役差派、讼狱治安以及一些公益事业。古代中国县以下是乡土自治，以宗族为核心的民间自治力量很强大，老百姓自己怎样生产、生活，没必要过问太多。

现在的县委书记则不然，在其辖区内可谓是“上管天，下管地，中间还要管空气”。除了当地的驻军他管不了，其他还有什么事是他不能管、不想管的？人事大权、行政事务、司法活动，乃至人代会这样的民意机构，都归他领导。由于现在的经济发展程度远胜古代，政府对经济的干预度更高，如国有企业的投资、运行，民营企业的存活，重大公共项目建设，官员都可以直接插手。从落马的市、县委书记的案例分析，这些人除了卖官牟利，最常见的形式就是插手重大建设项目，官商勾结大谋私利。

权责必须平衡是一条公认的政治原则。古代知县有权，但责任不小，而且都是刚性的。譬如我们看古史，常常看到外敌或盗贼破城知县战死的史实，并非古代的知县“八荣八耻”学得好，当然也不能否认儒家的道德观对一些官员的影响，但最根本的原因在于当时是真正的“一把手负责制”，县令有权，但出了事唯他是问。若城破了，主官弃百姓逃命，是会被朝廷杀头的。与其成为被杀头的“罪官”连累家属，不如战死博得好名声以及子孙的抚恤。而今，一些重大事项明明是一把手拍板，却以“集体决策”的名目出现，出事了，一把手常常仅负“领导责任”。这“领导责任”，包括所谓的“问责制”，标准是很模糊的，辞职或免职就算很严重的处分了，而且保不准“休养”一两年后再被任命其他职务，待遇不变。

这大约是龙国华们有突击提拔上百人“壮举”的根本原因。解决这一痼疾，当然不能简单地进行荣辱观教育，必须在体制上作较大的改革，真正做到“限其权，实其责”。

（作者系知名网友、专栏作家）