宝鸡市经济适用房发展问题探析

黄英锋　吕德宏

摘 要： 我国的经济适用住房政策为满足城镇居民住房需求发挥了积极的作用，但全国经济适用房的建设规模、投资额还是严重欠缺的，根本无法满足广大中低收入家庭住房消费的需求。文章以陕西省宝鸡市经济适用房发展为例，分析宝鸡市经济适用房发展现状及存在问题，从经济学和管理学等角度进行深层次原因分析,提出土地供应、住宅产业化建设、加强和完善政策体系建设等解决对策，以期对政府部门在经济适用房政策发展方面有所推动和提供理论依据。

关键词：经济适用房;住房保障;对策;宝鸡市

中图分类号：F293.33 文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2009）01－0065－05

经济适用房是指纳入政府经济适用住房建设计划、建设用地实行行政划拨、享受政府提供的优惠政策、向城镇中低收入家庭供应的普通居民住房。［1］

经济适用房的产生，一方面是为了解决城镇中低收入家庭的住房问题；另一方面，以住宅为主导产品群的房地产业对上游及下游产业50多个物质生产部门具有极强的关联度，可带动国家经济增长。经济适用住房建设发挥了积极的作用，它为许多中低收入者圆了多年的住房梦想，改善了其住房条件，促进了房地产产业发展，在一定程度上刺激了消费，拉动了内需，为国内GDP的增长做出了一定的贡献。

虽然我国经济适用房政策和建设近十年来取得了长足的发展，同时刺激了国内房地产经济的快速增长，但其在出售对象定位、供应量、申请者资格审查和政府监管等方面仍存在一定的缺陷，本文以宝鸡市为例重点围绕现阶段我国经济适用房发展中的几个共性问题试作分析和探讨。

一、发展现状及存在问题

(一)发展现状

1.住房现状。陕西省宝鸡市经济适用住房建设始于1998年，由市、区两级房改部门与有资质的开发商共同承建。近几年，宝鸡市委、市政府始终高度关注市民的居住问题，通过促进房地产市场发展、搞活二级市场、旧城改造、城中村改造、北坡地质灾害防治搬迁工程、建立住房保障制度等方式，改善了城市居民的居住条件。到2007年底，市区人均住房建筑面积达到26平方米，处于全国和全省平均水平。但是，城市低收入家庭的居住现状不容乐观，有大量低收入家庭居住在空间狭小、基础设施不配套、危旧房屋居多的片区内，这是摆在政府面前的一大课题，需要在社会再分配中研究制定保证社会公平、合理的政策，满足低收入群体基本住房需求。

2.政策现状。2006年8月宝鸡市出台《宝鸡市经济适用住房管理实施办法》（宝政发［2006］29号）及《宝鸡市经济适用住房销售管理实施细则》（宝市房发［2006］90号），为经济适用住房的建设管理提供了政策依据(见表1)。

从表1可以看出，宝鸡市经济适用住房政策与全国其它地区的政策在准入条件、价格确定和申请程序方面差异不大，但在优惠政策和面积标准还是有所差异，面积标准明显高于全国其它大中城市建设标准，优惠政策相对同等城市标准稍低,这因各地经济发展总体水平等因素而异。

3价格现状。从1999年以来，宝鸡市经济适用房价格逐年上升。如图1所示。

从表2可以看出，宝鸡市各年经济适用房的平均销售价格均低于西安市及全国的价格，但高于全省的平均水平。说明经济适用房价格与所在地区的地理位置、经济发展水平、人均可支配收入、政策等各方面是密切相关的。

（二）存在问题

1.土地征用及拆迁补偿费用偏高。宝鸡市现行经济适用住房价格构成中，虽然土地是政府行政划拨，但土地征用及拆迁补偿费用已达222元/平方米，约占房价构成的17.94%；与普通商品房相比，土地价格仅降低了契税等60元/平方米左右；土地征用及拆迁补偿费中的其它费用与普通商品房基本相同，因而形成了现行较高的经济适用住房价格与群众期待的低房价的矛盾。

2.“不适用”问题。目前，宝鸡市很多经济适用房项目容积率过高、采光差、人多电梯少，交通、生活、教育和医疗设施未能及时跟上，住起来既不经济也不适用。一般来说，要住得舒适，居住小区须具备基本生活设施如超市、菜市场、餐饮、银行、药房、洗衣店等；另外后期发展还要有更高层次的设施，如运动场馆、健身中心、书店、美容美发店等。而这些，在宝鸡市很多经济适用住房小区都没有达到，住户非常不方便。

3.政策体系不完善。目前，宝鸡市住房保障管理方面的法规、政策还不完善，尚未形成一个完整的体系，虽然出台了经济适用住房管理办法、廉租住房管理办法及相应细则，但是这些单项的管理办法和文件不仅在法律体系中的规格较低，而且不足以支撑住房保障工作的延伸，尤其是后期管理政策明显滞后。

4.供应量严重不足。截止2007年6月底宝鸡市共有城镇低保家庭35 544户，享受低保人口72 474人，仅宝鸡市区就有城镇低保家庭19 355户，享受低保人口42 411人，而2007年宝鸡市仅开工的经济适用房建设面积80万平方米，共12 000余套，廉租房共4.2万平方米，624套；经济适用房与廉租房共12 624余套，只占低保家庭35 544户的36%，供求差距较大。

5.申请对象的信息真实性审查难。目前在实际操作中对申请对象家庭实际收入难以准确判定。据宝鸡市经济适用住房建设领导小组办公室的有关人员介绍，在进行经济适用房购买资格审核时，有40%的申购者不符合条件。由此可见，信息的不对称、不透明必然造成分配的不公平，部分中高收入者混水摸鱼也就在所难免，困扰经济适用房的“寻租”问题和信息不对称问题也难以解决。

6.政府监管难以到位。按照规定，政府对经济适用房的监管成本存在于经济适用房的规划、开发建设、定价、公示、交易和售后管理等各个环节。这不但偏离了政府的正常职能，而且过高的监管成本直接导致了政府对经济适用房监管的缺位，但又找不到低成本的有效监管途径。从宝鸡市经济适用住房建设来看，开发项目的乱收费现象仍然比较突出。像乡镇、街道办事处、基层站、所等单位，从部门利益出发，将建设项目当成“唐僧肉”，有的要钱，有的要物，有的甚至要房子，开发商有苦难言，不敢投诉，只能在消费者身上打主意，转嫁负担。

二、原因分析

（一）政府的“经济人”特征导致的政策偏颇

在研究微观主体活动时，经济学上常赋予其“经济人”假设，即一个理性的人必定是一个利益最大化的追求者。个人理性的“经济人”行为决定了政府的行为，这并不是说政治家或者政府官员从不把社会福利最大化作为努力的目标，而是因为真正鼓励诚实动机的制度性约束条件很少，即使它们起作用，改善社会的热情从边际价值来说也会迅速下降，以致仅能维持非常短的时间。

（二）政府行为能力有限所导致的政策偏差

经济适用房的微利商品房性质决定政府既想进行住房保障又想靠房地产推动经济发展的矛盾心理；现代社会化市场经济活动的复杂性和多变性，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。政府进行宏观调控，必须基于对市场运行状况的准确判断，制定调控政策，采取必要手段，这在实践中是有相当难度的。［5］

（三）缺乏有效的收入监测机制

经济适用住房购买对象失控主要原因在于我国现阶段缺乏有效的收入监测机制。目前购买经济适用住房只要由购买者出具工资收入证明即可，而我国现阶段个人资金管理、信用管理等宏观条件还不完备，政府很难准确核实一个家庭的真实收入，从而使“中低收入家庭”变成一个宽泛而模糊的概念，导致在配给经济适用住房的实际操作中，一些不符合购买条件的高收入家庭鱼目混珠，通过所谓“合法途径”获得经济适用住房，而一些真正需要房子的中低收入者却“望房兴叹”。

（四）缺乏有效的退出循环机制

经济适用住房以售为主，没有一个有效的“退出循环机制”。经济适用住房是一种限价产品，具有福利性质的，针对的是特定的社会群体，因此从实质上不同于普通商品房。由于社会的不断发展，家庭的经济收入也会随之增加，大多数购买经济适用住房的中低收入者并不都会一直处于这一收入状态，所以，当购买者收入改善后还不退出，一直占用担负社会保障责任的社会福利住房对其他中低收入者而言是不公平的，是一种社会资源的“掠夺”。

（五）政府规划难以满足现实需求

为建立健全宝鸡市住房保障体系，多渠道解决好城市低收入家庭的住房困难问题，宝鸡市房产管理局会同宝鸡市民政部门，于2007年4-7月形成了《宝鸡市解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划（2008-2010年）》。发展规划和年度计划指出实现城市低收入家庭人均住房建筑面积达到18平方米，占到城市人均住房建筑面积的60%以上，基本拥有或租住一套建筑面积50平方米左右的成套住宅，使低收入住房困难家庭住房条件得到明显改善。

2008-2010年经济适用住房建设新开工面积和土地供应面积如表3和表4所示。

从以上数据资料可以看出，未来3年内宝鸡市对经济适用房的建设提出具体的发展规划，其中2008年需求量最大，2009年、2010年的需求量逐年降低。但是距解决全部中低收入家庭住房的数量还有一定的差距，政府仍需通过扩大建设用地划拨和增加住房建设等因素扩大经济适用住房供给量。

三、对策建议

（一）严格土地供给政策

目前我国的经济适用房政策依靠以行政无偿划拨用地的政策，以达到取消房价中的地价、降低房价的目的。因而建议宝鸡市严格按照国家经济适用房土地供给政策，按照合理布局的原则，向经济适用住房项目供地。在现有项目建设用地的基础上，通过调整用地规划，并在现有政府收储土地中选择适当位置的土地，用于经济适用住房建设，尽可能扩大并保证未来三年270万平方米经济适用住房项目建设用地供应。

（二）大力推进住宅产业化

简单地说，住宅产业化就是采用工业化生产的方式生产住宅，以提高住宅生产的劳动生产率，降低成本。［6］通过住宅产业化，可以有效降低经济适用住房的价格；同时通过大力发展经济适用住房和普通商品房建设，推进住宅产业化进程。通过组建规模大、集成度高的住宅产业集团产生规模经济效益，进行技术创新和多元化经营；通过树立住宅品牌培育带动整个住宅产业包括经济适用住房健康发展，形成强势品牌和住宅产业的规模效应，推动住宅产业规范化、集约化、市场化、有序化发展。

（三）与廉租房政策相结合

对经济适用房政策改革的另一个比较可行的方案是将经济适用房政策与廉租房政策结合起来。具体的改革方案可以是：由财政拨款，向最低收入家庭中的住房特困户按月或按季度提供一定数额的住房补助，并由其自行在二手房市场中寻找合适的住房租住；针对在低保线以上又确实有住房困难的中低收入家庭，按其家庭收入在其购买经济适用房时给予一定数额的购房补助。

（四）发挥非政府组织对政府行为的监督作用

“非政府组织”是不以利润追求为目的的组织，他们作为个人、利益团体和利益组织与市场、公司、银行、政府部门以及其他非政府组织之间的中间人行事。其共同特点是作为低收入阶层与国家机构和市场之间的中间人发挥作用，使那些在市场上处于不利地位和政治影响力较低的城市低收入阶层，得以与强大的国家机构建立较为平等的关系。他们所采用的方式是设法传播富有创新性的办法，利用他们所取得的经验教训来影响政府政策框架，对决策者施加压力，并代表城市低收入者的权益。

（五）加强和完善政策体系建设，实施规范化管理

要使经济适用住房保障体系更完善，就要先完善和加强住房保障管理方面的法规、政策的建设。建议下一步宝鸡市按照国家和省里的相关政策规定，及时出台实施土地、财政、税收、金融、退出循环机制和改进经济适用住房发展规划等支持住房保障的规章、政策［7］，使保障制度更加规范、系统。同时做好城市低收入家庭住房档案的建立和管理工作，进一步完善住房保障制度的准入、退出机制，不断完善动态管理机制，这是确保住房保障制度良性运转的关键。

（六）降低住宅成本，减免不合理收费

住宅成本大致分四类：（1）与住宅直接相关的各种费用，例如征地补偿费、拆迁安置补偿费、其他土地开发费、住宅建设安装工程费、管理费和利润等。（2）与住宅的服务功能具有相关性的一些设施，例如附属工程费和室外工程费等等。从理论上说，这些设施的有无虽然关系到住宅服务功能的好坏，但并不是住宅所必须，因而这些设施应采取“谁收益谁付费”的原则，使投资通过正规的收费系统回收。（3）各种公共设施，例如“环卫绿化工程费”以及“公共配套工程”中的幼儿园、文化站、中小学以及含义不甚明确的公共服务设施等。从理论上说，这些具有“外部经济性”的公共服务设施，应当由地方政府在财政预算中安排支出。（4）商业性设施，例如“公共配套工程”中的副食店、书店、小饭店等。这些设施的建设虽可能有利于提高住宅小区生活质量，但从经济原则上看，将它们的建设费用加入住宅价格则是不合理的。因为作为商业性设施，它们应当由这些商业活动的投资者出资建立，并通过出售其产品或提供服务来收回投资。

上述（2）、（3）、（4）类项目基本上不应计入住宅价格。从世界性趋势来看，对于提供这些服务的设施和设备的投资，一般也是通过收费形式逐步回收的。因此，在市场经济条件下，经济适用房的建设成本中不应该包括基础设施、配套设施等费用。

参考文献：

［1］姚伟.经济适用住房问题研究［D］.华中师范大学硕士学位论文，2007.

［2］ 孙寒冰,李世平.经济适用房去留两难［J］.中国国情国力,2005（12）:55-57.

［3］ 宝鸡市统计局.宝鸡统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社,2000-2007.

［4］ 国家统计局.中国统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社,2000-2003.

［5］ 孙寒冰,李世平.政策干预房地产市场合理性与有效性分析［J］.理论导刊,2005（10）:19-21.

［6］ 中国房地产估价师学会.房地产基本制度与政策［M］.北京：中国物价出版社,2004.

［7］ 常莉，师萍.房地产税收改革：基于财产课税理论的思考［J］.西北农林科技大学学报：社科版，2007，7（6）：73-77.