浅析国库集中支付制度下的高校财务管理

李万强　霍学喜

摘 要： 实施国库集中支付制度是高校面临的一项根本性的财务变革，其推行不可逆转。文章基于分析实施国库集中支付制度带来变化的基础上，揭示高校现行财务管理在推行国库集中支付中存在财务预算方法、会计核算体系与国库集中支付不适应，财务管理观念、制度滞后和财务管理电子化、信息网络化水平不能满足国库集中支付的要求等方面问题，提出更新观念、加强预算编制管理工作、支付信息系统建设和高校财务人员的业务培训、提高会计信息化程度、高校预算水平、解决好高校会计集中核算与国库集中支付的关系、建立满足内部管理和集中支付需要的项目核算体系等对应措施，以顺利推进国库集中支付制度的实施。

关键词：国库集中支付制度；高校；财务管理

中图分类号：F811.2 文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2009）01－0062－03

我国从2000年开始试点国库集中支付制度，2002年8月财政部、教育部开始在5所高校开始试点。从2007年7月1日起，教育部直属高校财政性资金将实行国库集中支付，标志着国库集中支付制度在高校的全面推行。国库集中支付制度作为国家着力推行的财政支出管理制度改革，给传统的高校财务管理理念和模式带来极大的影响和冲击。因此，分析现行高校财务管理在哪些方面不适应国库集中支付制度，加强高校财务管理的针对性，保证国库集中支付在高校迅捷、有效的实施，尤为必要。

一、对国库集中支付制度的认识

国库集中支付是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，在预算单位动用财政性资金购买商品、劳务和支付款项时，经国库集中支付机构审核后，通过国库单一帐户体系，采用财政直接支付或财政授权支付方式，将财政性资金支付给收款人或用款单位的财政资金管理办法。

国库集中支付制度是市场经济国家普遍采用的一项公共财政管理制度。我国在汲取国际上一些市场经济化国家的通行做法并结合我国的具体实际，从2000年开始试点,这是继预算外资金管理、政府采购、部门预算之后，我国财政管理的又一项重大改革。国务院把建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度，作为健全公共财政体制、完善社会主义市场经济体制的一项重要内容，写入了《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》。

对高校来讲，实施国库集中支付后，其变化主要表现在：（1）经费领拨方式发生了变化。国库集中支付后，学校收到的不再是实拨资金，而是国库零余额用款支付额度，用款额度实际支付才等于拨付资金。即财政资金不再直接下拨到高校，而是由国库根据已批复的高校部门预算和用款计划，直接向高校在商业银行开设的零余额账户下达和划拨用款额度。（2）银行账户管理发生了变化。高校多头开户将取消，而是由财政部门为高校在指定银行开设零余额账户，纳入国库单一账户体系。高校在银行的账户不再是存款账户，而是零余额帐户。学校当日发生的付款先由银行垫付，并依据财政部门下达的授权支付额度控制支出，每日终了，代理银行再与财政部门结算。学校也不能从零余额账户向存款账户划转资金。（3）对部门预算编制和执行的变化。国库集中支付首先是“有预算才有支出”，学校不能先行垫付未落实预算的项目支出，也不能期望对前期支出用以后的拨款归还。这就要求预算的编制要尽可能具体、准确和完整，才能保证各项工作资金开支的需要，遗漏的项目将无法调整。（4）结余资金管理发生了变化。年终决算，年底尚未使用的用款额度会自动注销，下年要使用必须重新申请。（5）校内资金转拨权限的变化。根据国库集中支付管理暂行办法的规定，学校不能向分校(校区)、校医院、设备处和基建处等二级核算单位转拨资金。

国库集中支付的实施，有利于规范财政支出行为，“拍头预算”、“先斩后奏”、超预算的情况得到有效遏制；减少了资金层层拨付环节，最大可能避免了资金被挤占、挪用现象，提高了资金运转效率；增强了预算执行透明度，提高了预算执行信息的完整性、准确性和及时性，为有关部门科学决策提供了依据；加大了对财政资金使用的监管力度，强化了事前、事中和事后的监督，从源头上预防和遏制腐败的发生。

总的来讲，国库集中支付制度是我国社会主义市场经济体制不断完善而发展的必然要求，也是我国与国际接轨探索公共财政改革取向的必然，其推行不可逆转。对高校来讲，它不仅仅是一种财务制度的变革，还带来对传统财务管理观念、理念和模式的冲击，必将对高校财务管理产生重大的影响。高校必须尽快应对并适应这种制度变革，建立与之适应的财务管理制度与模式，以促进自身不断发展。

二、高校现行财务管理在推行国库集中支付中存在的问题

实施国库集中支付后，虽然高校在资金使用权、财务管理权和会计核算主体方面没有变化，但财政性资金支付和流转方式的变化还是使高校现行财务管理出现了一些不适应的地方。

1．高校现行财务预算方法和水平阻碍了国库集中支付的运行。我国高校实行“两上两下”的预算管理模式，在预算的编制上，通常采用基数加增长的方法，大多由财务部门根据上年预算的基数及当年发展的需要确定当年预算，缺少论证及反复讨论、修改，更没有设立专门机构研究预算问题。［1］这种预算方法导致各部门在预算编制过程参与度较低，预算与实际业务所需资金差异较大，除了项目支出外，财政预算中的基本支出根本无法确切地与实际支出相对应，致使预算经常调整，数额过大，预算刚性程度不高，预算编制与预算执行“两张皮”。国库集中支付后，要求高校提供科学、合理、准确、详细的年度支出预算，并要根据资金来源的性质将财政性资金与非财政性资金区分开来，同时根据预算编制按季分月用款计划，落实到类、款、项、目。在预算执行过程中，类、款、项、目之间不能调剂使用，用款计划年末结余要注销，第二年再重新申报。［2］这种预算编制和执行要求高校必须加强资金使用的计划性，提高预算的水平和刚性。

2．高校现行会计核算体系与国库集中支付不适应。目前高校财务执行《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》，打破了预算内资金与预算外资金之间的界限，实行“大收大支”、“收支两条线”的核算模式，收入按来源，支出按性质和用途划分，收入和支出没有资金的一一对应关系。这种核算体系便于高校统筹安排资金，提高了资金使用的灵活性和效益，同时还有利于会计集中核算。国库集中支付后，财政性支出要求明确内容，严格按照预算安排支出，并要明确哪些项目属于财政直接支付, 哪些项目属于财政授权支付，通过零余额账户直接支付，这与高校现行会计核算制度产生矛盾。［3］

3．高校现行财务管理的观念、制度滞后，不利于国库集中支付的推行。目前高校财务管理仍以服务职能为主，内部资金合理运作与管理职能没有充分发挥，有相当一部分高校的财务管理和财会工作重点还停留在传统的记账、算账、报账水平上，财务管理功能远未发挥出来。另外，高校内部的一些内部财务控制制度与模式还存在一些亟待完善的薄弱环节。随着国库集中支付制度的实施，会计核算不再是简单的记账、算账，它将成为科学理财和经济决策的依据。高校现行财务管理的理念、制度远远不能满足这一要求。

4．高校财务管理电子化和信息网络化水平不能满足国库集中支付的要求。国库集中支付制度下财政部门、高校、银行间的结算都是通过计算机网络实时进行的。高校实行国库集中支付，就必须建立一个与之兼容的现代化财务管理系统，以便及时准确报送、反馈有关财政资金使用和管理信息。当前，高校普遍存在国库支付电子信息平台建设滞后及会计信息化水平不高，或由于技术问题无法与财政信息系统对接，再加上高校使用的国库集中支付信息管理系统还不够成熟，程序操作复杂，致使经常出现信息不畅，数据采集、反馈不及时、不全面，影响了国库集中支付的推行。

三、高校应对国库集中支付制度的对策措施

1．更新观念，精心组织，着力适应。国库集中支付制度是我国公共财政体制建设的重要内容，其实施势在必行。对高校讲，国库集中支付制度又是一项新生事物，政策性强，涉及面广，对传统财务管理的思维方法、工作习惯、管理方式产生重要影响。因此，高校要高度重视，精心组织，在实施过程中要不断更新观念，逐步形成适应国库集中支付的理财观念和管理模式。其次，要充分理解实施国库集中支付的重要性和艰巨性，大力宣传，对需要做的工作和改变的工作环节进行详细解释，加强校内各部门之间的协调与沟通，对执行中出现的新情况、新问题及时处理。最后，要做好国库集中支付改革前后的会计账务衔接工作及相应的财务管理、跨系核算和对账签证工作，健全高校内部的核算制度和财务管理制度。

2．加强预算的编制和管理工作，提高高校预算水平。高校财务预算编制的“粗线条”和执行的非刚性是阻碍国库集中支付实施的主要问题。而这一问题本质上就是由于以往的软预算惯性难以适应国库集中支付的严格约束，以及预算本身难以达到集中支付所要求的水平。如果预算环节没有做好, 集中支付环节就必然会出现难以适应实际需要的问题。只有在预算阶段尽可能对各项支出的安排做到细致准确，才能使国库集中支付时做到按部就班。［4］为此，高校必须大力加强预算编制和执行刚性，要建立科学的预算定额和支出标准体系，对基本支出预算实行零基定额编制，对项目支出预算实行滚动编制，确保预算编制的质量，使执行预算和上报的部门预算从内容和形式上逐步对接，同时在预算的编制上要用好机动性支出的预留额度。要加强对预算执行过程的监督和管理，坚持“先有预算后有支出”的原则，使所有资金支出都建立在明细的预算基础上［5］。

3．解决好高校会计集中核算与国库集中支付的关系，建立满足内部管理和集中支付需要的项目核算体系。高校会计集中核算与国库集中支付之间的主要问题集中表现在收入和支出有没有严格的对应关系上。国库集中支付要求详细区分那些是财政性支出，那些为非财政性支出，增加了会计集中核算的难度，使其趋于复杂化。其实二者的最终目标是一致的，都是为了减少拨款环节，增加资金使用的透明度，提高财政资金的使用效益。因此，在高校国库集中支付推行中，要结合会计集中核算，慢慢理顺相关关系，建立一套适合高校的国库集中支付核算体系。实践将证明二者最终能够有效融合。

4．加强高校国库集中支付信息系统建设，提高会计信息化程度。会计电算化和信息网络化是国库集中支付的必要条件和技术手段。国库集中支付制度实施后，高校较之从前工作量在很大程度上有所加大，且这些都是建立在信息网络系统基础上的。高校应根据需要，加强财务管理计算机信息系统建设，及时添置更新设备，设立网上申报专线，提高会计电算化水平。同时要加强与国库管理部门、银行的沟通与协调，以达到信息报送准确无误、反馈批复及时、信息使用方便快捷的目标。

5．加强高校财务人员的业务培训。国库集中支付制度是一个新生事物，其运作程序和各项配套措施还在进一步完善中，这就要求高校会计人员不仅要领会国库集中收付的实质内容和要求，还要熟知其操作流程与工作方法。而高校财务人员多年来习惯于国库分散式支付的管理模式和会计习惯，对国库集中支付这种全新的管理模式还需要时间逐步认识提高。为此，必须加强对财务人员的业务培训，深刻领会与国库集中支付制度有关的每一项政策，掌握新知识和新技能，规范会计操作，提高核算水平，从人员素质上保证国库集中支付制度的顺利实行。

参考文献：

［1］教育部高校财务管理考察团.对澳、新两国高校财务管理考察与启迪［J］.预算管理与会计，2005（1）：36-38.

［2］ 贾艳梅.浅析高校国库集中支付制度的建立［J］.中国矿业大学学报:社科版，2004（3）：63-65.

［3］ 邹长城.国库集中支付制度对高校财务管理的影响［J］.湖南社会科学，2005（3）：86-89.

［4］ 张志晖.国库集中支付后高校财务管理面临的问题与对策［J］.事业财会，2006（6）：58-60.

［5］ 刘培胜.新时期高校财务管理服务和谐性探讨［J］.西北农林科技大学学报:社科版，2007，7（6）：99-101