我国行政垄断法律规制的出路

李秀娟 任高攀

行政垄断有广狭义之分，从广义来讲，行政垄断涵盖合法的垄断与非法的垄断；从狭义来讲，应该仅指滥用行政权力限制竞争的行为，是非法的。对于广义的行政垄断无须界定，反垄断法特别针对的就是狭义的“滥用”，即指凭籍政府行政机关或其授权单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为。行政垄断的主要形式是阻止市场进入，即地方保护、部门垄断和强制性交易行为。

我国长期实行计划经济体制，政府被赋予了强大的行政权力，但是我国实行了市场经济体制之后，本来市场更多靠市场自己来调节经济活动，可政府却不愿意退出市场，从此形成了行政垄断。行政垄断具有如下危害：第一，破坏了统一市场的形成；第二，阻碍了自由竞争；第三，助长了腐败之风；第四，违背了国际法上的国民待遇原则。

一、我国《反垄断法》对行政垄断的规制中存在的问题

(一)此法中第3条规定的垄断行为的范围并不包括行政垄断，只确认了垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中这三大实体规范，这容易使人对行政垄断行为违法性的认定产生怀疑，也难以对其进行有效的管制和处罚。

(二)反垄断执法机构无执法权。根据此法第51条第1款的规定，对于行政垄断行为，行使制裁权的主体是“上级机关”，作为反垄断执法机构仅有建议权，而反垄断执法机构能否干预提出建议，提出建议后能否得到“上级机关”重视都是值得怀疑!对于“上级机关”及其工作人员，法律中也没有作出明确的界定，甚至没有对上级机关纠正下级机关行为的程序性事项作出规定。

(三)《反垄断法》第51条只规定了实施行政垄断的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织只承担行政责任，责任形式单一，并以行政处分为主，只是对其直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给与处分，而作为实施行政行为的主体没有承担任何责任，这样并不能很好的规制其排除、限制竞争行为，更不能起到法律的预防价值。

(四)其他法律法规优先适用于《反垄断法》。本法第51条第1款规定，一些行政法规的规定优先适用于全国人大常委会制定的《反垄断法》，这大大削弱了《反垄断法》的权威性地位，影响了其本来的法律效果，使其成为一部好看而不实用的法律。

(五)法律救济途径缺乏，救济力度不够。在现有的法律框架内，消费者和经营者寻求保护自身合法权益的法律途径匮乏，法律责任缺乏追究机制，没有赋予受害企业和消费者提起民事诉讼的权利，也没有赋予受害企业提起行政诉讼的权利，这种法律规定的不明确使得受害者即使提起诉讼，其权益也很难得到法律的救济，同时对于抽象行政行为不能提起行政复议也不能进行行政诉讼，一般只能通过信访、检举、控告的方式提起监督的程序或者通过媒体披露，这些救济力量很微弱，不足以保护他们的合法权益。要使受损害的社会关系得到恢复，法律不仅要对违法者进行处罚，还要对受损者进行物质的、精神上的赔偿，我国目前的反行政垄断的规定只限于制止行政垄断行为，未对受损者和消费者进行赔偿，或赔偿非常有限，这实质上是对政府侵权行为的一种放任。

二、完善我国行政垄断法律规制的若干思考

解决我国“行政垄断”问题，就应该依据现实国情。从制度上预防和制止行政机构滥用行政权力，除了《反垄断法》中的宣誓性规定外，介于以上笔者对我国《反垄断法》的几点不足之处之分析，做出了如下建议：

(一)建议将行政垄断这一行为加到本法第3条垄断行为的范围之中，成为第四种实体规范，这样就会使人一目了然的看到行政垄断具有违法性，这样就会提高对其管制和处罚的有效性。

(二)本法应授予反垄断执法机构绝对的执法权，向反垄断委员会报告工作，对其负责，受其监督。对反垄断执法机构执法权的立案、调查、处罚等程序性事项，并且对反垄断执法机构与反垄断委员会管制行政垄断的职责作出明确规定。

(三)对于实施行政垄断的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织只承担行政责任这一问题，笔者并不否定其合理性，但考虑到行政垄断的本质特征在于行政主体滥用行政权力限制竞争，因此责任主体应当是行政机关，而且在实施行政垄断过程中会获取一定的利益，所以笔者认为行政机关应当承担相应的赔偿责任，如果没有赔偿或者难以赔偿的情况下，应当考虑引入国家责任制度，由国家赔偿消费者或竞争者造成的损失。

(四)应突出《反垄断法》的权威性地位。电信、电力、保险、银行、邮政、铁路、证券、石油等行业都有自己的监管机构或主管部门，也都有“另有规定”，但是他们自己制定的这些规定一定会有利于其自身的发展和利益最大化。《反垄断法》本来就是规制他们的行政垄断行为的，反而依照其规定，就等于没有规定，所以应加强反垄断法的权威性地位。

(五)建议建立法律救济制度，赋予受害企业和消费者提起民事诉讼的权利，赋予受害企业提起行政诉讼的权利，并增加救济手段来限制政府的权力。

(六)我国行政垄断立法规制的指导思想：应以经济法调整为主，行政法调整为辅。《反垄断法》旨在反对垄断，反对限制竞争，保护市场主体参与市场竞争的权利，维护市场竞争秩序，营造公平有序的市场环境。其重点在于反对垄断，包括反对经济垄断和行政垄断，只要是垄断就要规制，侧重点在于规制实施垄断行为产生的不利后果，而非实施主体。由于行政垄断具有较强的隐蔽性，加上中国经济正处于转型过程中，计划经济的痕迹尚未完全消除，企业(特别是国有大中型企业)在相当程度上依然是行政机构的附属物。因此，在实践中行政垄断往往同经济垄断盘根错节。这也决定了行政法和经济法必须进行配合才能规制行政垄断。