贫困地区农村金融服务如何转型

向东明　曲国民

由于受自然条件、经济基础、交通信息等客观因素的制约和限制，虽然近年来国家加大了对贫困地区的各种扶持力度，但我国贫困地区农户的人均收入、生活水平依然不高，发展仍然滞后。从贫困地区农村金融服务的供给情况看，目前我国贫困地区农村金融已初步形成了以合作金融为基础，商业金融和政策金融分工协作，保险补偿分担相配合，新型小额金融和民间金融为补充的多层次金融服务体系，为支持贫困地区农业、农村经济的发展发挥了重要作用。然而，由于农村金融机构的制度设计和运行机制等内生因素严重缺失，金融生态环境和农户公众知识等外生因素严重梗阻，致使主要农村金融机构自身可持续发展与服务农村、农业和农户之间不能形成有效对接，农村金融供给与需求之间严重失衡，金融供给远远满足不了需求，农村金融服务特别是贫困地区的农村金融服务亟待转型。

贫困地区农村金融服务现状

调查显示，目前在农村金融的供给体系中，有农业银行、农村信用社、农业发展银行、邮政储蓄银行、村镇银行，还有小额信贷公司、资金互助社等非正规小额信贷组织。此外还广泛存在一些民间金融活动。

据统计，自2002至2007年，农村中小金融机构资产总额由2.2万亿元增加到5.6万亿元；存款由2万亿元增加到4.6万亿元；贷款由1.4万亿元增加到3.1万亿元；农户贷款余额由4237亿元增加到11618亿元；农户贷款覆盖面由28.6%增长到32.8%，有贷款余额的农户7817万户，受惠农民超过3亿。

农村中小金融机构发放贷款主要有四种模式：一是小额信用贷款模式。它是农村信用社以农户的信誉为保证，在核定的额度和期限内发放的小额信用贷款，主要采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法。二是扶贫贴息贷款模式。贷款投向是国家扶贫开发工作重点县的贫困农户以及能够带动低收入贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业和基础设施建设项目。三是“龙头企业+担保公司+银行+农户”“四位一体”贷款模式。其运作方式是由龙头企业成立一家专业担保公司，为与其关系紧密的农户提供担保，以向农村信用社或农业银行贷款。其主要优点是利用龙头企业掌握农户信息、控制农户资金流的优势，有效解决农村金融机构和农户之间信息不对称问题，从而监督贷款的使用和回收。龙头企业以较少的资金投入担保公司作为资本金，通过发挥其杠杆作用，支持了更多的农户脱贫致富。四是行业协会（专业合作社）+农村信用社贷款模式。农村信用社向农民专业合作社发放的贷款，旨在满足其在组织产、供、销过程中所需的资金。贷款期限灵活，可采用抵押、质押、保证及组合担保等多种担保方式。

尽管我国农村金融服务状况已逐年得到改善，但是由于农户、个体户和微型企业的多层次需求特征需要提供多层次的金融服务，其贷款需求具有金额小、分散广、季节强、周期短等特征，但由于受自身经济状况、抵押担保品缺失、保险机制不完善以及金融生态环境等因素的影响，其贷款的满足率并不高。此外，我国贫困地区主要农村金融机构制度设计和运行机制等内生因素严重缺失，金融生态环境和农户公众知识等外生因素严重梗阻，政府支持力度巨大但缺乏制度化、系统化和长期化，成为制约我国农村金融发展和服务水平的主要瓶颈。

制约贫困地区农村金融服务的主要因素

农村金融机构历史包袱沉重，资产质量不高，制约了其可持续发展和资金供给能力。截至2007年底央行对农村信用社共计完成专项票据发行和兑付考核16期，对2396个县（市）发行专项票据1656亿元，置换农村信用社不良贷款1353亿元，置换历年亏损挂账303亿元。但是截至2007年底，全国农村信用社（包括农村合作银行、农村商业银行）历史包袱依然沉重，不良贷款余额达6596亿元，占各项贷款总额的21%；历年亏损挂账达735亿元；贷款损失缺口达2652亿元。据调查，29.88%的农村信用社的不良贷款率在10%～20%；20%的不良贷款率在20％～30%；36.54%的不良贷款率在30％～40%之间；6.42%的不良贷款率在40％～50%之间；7.16%的不良贷款率在50%以上。形成的主要原因是企业逃废债，其次是乡村集体债务，另外是农户不愿归还、内部管理和其他原因。

从农村金融服务另一大供给主体——中国农业银行的情况看，截至2007年末，农业银行的不良贷款余额达到8065.1亿元，不良率为23.7%，需要计提的贷款损失准备高达6539.95亿元，其股改的财务成本可能达8000亿元之巨。至2007年底，其所有者权益合计为886.28亿元，税后净利润为118.72亿元。依此计算，即使将所有者权益、损失准备、利润全部拿来冲销不良贷款，缺口仍高达约6682亿元。

主要农村金融机构法人治理结构不完善，内部制度设计和运行机制不能与风险控制和赢利模式相匹配。一是农村信用社的产权不明晰，呈现“民营资本官营化”特征。既不是真正意义上的合作制，也不是纯粹的股份制。表面上农村信用社为入股社员所有，但由于股权分散，难以真正体现所有权，其实质掌握在联社主任手里，违背设立和改革的初衷。二是农村信用社的法人治理结构也不完善，呈现“形似神不似”特征。产权结构分散，股东权益得不到保证，理事会、监事会和社员大会流于形式，缺乏对管理人员的监督和制约，致使内部人控制现象十分严重。三是农村信用社的管理模式也不合理。按照最初的政策设计和体制安排，省级联社本来只是一个比较超脱的行业性管理、服务机构，但在目前的管理链条当中，除了省级联社、县级联社两级法人以外，又出现了省联社办事处等机构，形成了实质意义上的经济代理关系，省级联社既是管理者又是经营者，充当了裁判和运动员的双重角色。同时省政府、省联社、银监局、省联社地区办事处、县联社的相互关系、职能定位不明晰，再加上其发展方向不明确从而影响制度设计和机制安排。四是经营比较困难，亏损普遍较重。由于各种因素，农村信用社的资金来源极度匮乏、中间业务基本没起步、不良贷款率较高、利率不能充分揭示和覆盖风险、激励机制和内部控制相当薄弱，导致大部分亏损严重，一些已陷入资不抵债的境地，难以持续经营。同时值得重点指出的是，由于农村信用社缺乏强有力的外部监督和内部控制，其各种长久累积的信贷风险、财务风险、操作风险不容忽视，需引起我们的高度重视。

农村抵押担保和风险分担补偿机制严重缺失，与主要农村金融机构的风险控制和集约化经营形成矛盾。由于受《担保法》和《物权法》等法律法规的限制，农户的抵押产品极端缺乏，当前的农村贷款产品中，信用贷款和联保贷款仍是最主要的品种，从而导致农户融资难、金融机构风险大，供给与需求之间存在严重失衡。再加上当前我国的农村金融市场不完善，农村利率受到管制、财政杠杆效应不明显，农村信贷市场、农村保险市场和农村期货市场三个高度关联的风险分担和补偿市场没科学建立，使得本来就紧缩的金融机构缺乏激励和风险分担机制，供给就越发显得乏力。

资料调查显示，农业银行和农村信用社信贷经营要求粗放型（扶贫）与金融管理集约型（商业化）之间存在矛盾。贫困地区农村资金需要面广、需求量大，具有广泛性特点，这就要求必须点多面广，即在机构设置上实行粗放型；另一方面，农村产权不明晰，房屋无产权证，土地无使用证，不能作担保抵押，只能为信用贷款，即在经营管理上也实行粗放型，但是由于金融环境不好，信用程度不高，以及自身的商业化运作和可持续发展致使其采取收缩网点、上收信贷权限以及压缩信用贷款比例等措施。

少数地方政府干预导致扶持政策效应弱化。尽管国家通过专向票据、减免税收、补贴存款保值贴补利息以及地方政府出资等政策对农村金融大力扶持，但是由于部分地方政府涉足、干预农村信用社具体的贷款业务，导致一部分新不良贷款产生。有的地方政府为了争取资金、上项目、上产值，忽视当地生产技术条件和经营规律，强迫当地信用社放款，最后导致本息难以收回。

法律制度不健全，农村金融生态环境有待进一步改善。金融生态环境是一个地方金融发展的外部关键环节。根据国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，农村信用社交由省级政府依法管理，但现在一直没有法律可以依据，其监管职责也不明确。同时由于农村信用社缺乏相应的法律保护（我国尚未出台《合作法》），对其业务发展也形成了无形的制约，存款拓展受到限制、中间业务发展受到影响。另外值得提出的是，新型的农村小额信贷机构也同样面临此类问题。此外需求主体的诚信意识还很缺失，加之大部分农户由于对扶贫贴息贷款存在误解，认为不要偿还并且以前贷过的也没有偿还，由此对农村小额信用贷款也进行类比，从而进一步造成信用意识的缺失，导致农村金融供给的越发不足，这样就形成了恶性循环，越是贫困越得不到贷款，这也是造成贷款供给与需求矛盾的一个主要因素。

完善贫困地区农村金融服务的建议

继续加大财政、金融政策支持力度

世界各国的经验告诉我们，农村金融的发展离不开政府的支持且金融政策和财政政策应该相互撬动，最大限度地发挥其杠杆效应。近年来，我国政府对农村金融提供了大力支持。以农村信用社为例，自2003年改革试点以来，国家通过采取金融、财政、税收等经济手段，给予农村信用社的资金支持超过3000亿元。正是在这些扶持政策的推动下，农村信用社的改革才取得了重要进展和阶段性成果。据统计，政府的扶持政策对农村信用社改革成效的贡献度超过了75%。当前应该进一步加大对农村金融的扶持力度，以农村信用社为例：一是适当减免农村信用社接收、处置抵债资产的有关税费。按照有关规定，目前农村信用社在接收、处置抵债资产时需要缴纳契税、印花税、城镇土地使用税、房产税、增值税、营业税、城市维护建设税、教育附加费、印花税，以及土地登记费、交易费、房产登记费、丈量费、中介服务费（评估等）、交通工具过户费等多种税费，接收抵债资产成本过高。二是免征农村小额贷款营业税。目前农村信用社缴纳的营业税税率均为3％，收入级次属于地方性收入，大部分列为县级收入，免征农村小额贷款营业税对县级财政影响不大，但对于农村金融机构来说既减轻了负担，又能鼓励和调动其发放小额贷款的积极性，更好地解决农村弱势群体贷款难问题。国际许多国家和地区普遍实行对农村小额贷款的免税政策，如英国、加拿大、日本等。三是加大财政支持和金融支持的对接和撬动力度。要根据农村不同层次和不同需求主体的需求，制定出货币信贷和财政投入分类指导意见，运用再贷款、再贴现、利率、存款准备金、财政贴息等货币和财政手段，来缓解农村金融机构支农资金的匮乏和高成本问题。为准确地统计金融机构对农业的信贷投放量，建议对“农业贷款”科目作出明确界定，以免将对农民和农村的服务、房地产等其他产业的信贷投放归并到“农业贷款”科目。要通过各种制度安排和机制创新来加强财政和金融支持的融合力度，包括财政出资建立担保公司撬动贷款融资等等，同时应立足长远、立足规划，使财政支持和金融支持制度化、长期化、系统化。

转变农村金融机构的制度设计与运行机制

在中国所有的农村金融机构中，真正在服务“三农”的过程中又实现自身壮大发展的金融机构并不多见，农业银行、农村信用社在服务“三农”的过程中也是“伤痕累累”，究其原因主要是在制度安排和运行机制上出了问题，需要各级政府、金融机构和农户（微型企业）强力互动，不可偏颇、不可或缺。各个农村金融供给机构也应根据农村经济和农户需求的特点设计出相应的、有效的风险控制和改善农村金融服务相结合的制度和机制，大力发展农村小额信贷，要力求科学、灵活、可控、可算。中国民间金融高度活跃的一个重要原因就是机制灵活、手续方便，成功率高，致使农户不惜以高利率借之，如果正规金融机构重塑业务流程和经营机制，以低于高利贷的利率进入农村市场，将会发挥禀赋优势、规模优势、卖方优势、议价优势，既抵制和破除了“非法金融”的生存基础，又可获得社会效应，并可实现自身的长足发展。

继续建立多层次的农村金融体系

根据中国目前的金融供给机构现状，从宏观上确立商业金融、合作金融、政策金融和民间金融相匹配和互补的供给体系，防止把所有的农村金融机构都“银行化（即把所有机构都办成银行）、全国化（即把所有机构都向全国扩张）、强制化（即政府单方面实行强制性制度变迁）”。我们可以设想：把农村信用社股改上市发展成为商业银行、区域银行和社区银行，让公众去约束、让市场去监督，有利于改善治理结构、优化资产质量，而不能再固守和宣称把农信社办成真正的合作金融组织，而实际上中国的农村信用社已不是真正的合作金融，已不具备合作金融的本质特征。在把农村信用社发展成社区银行以后，新兴的农村资金互助社可以在发展到一定阶段的时候演变为合作金融，从而填补真正的合作金融空缺，这就需要政府实行诱致性制度变迁。商业性小额信贷公司的发展方向可以定位于非银行类金融机构，这样既可以实现功能互补，又可以防范系统性风险，还可以达到支农的目的。待农村发展到一定阶段之后可设立财务公司、证券公司和信托公司，也可先到发达农村进行试点，从而形成“百家争鸣、百家开放”的繁荣金融供给格局。

继续培育相关联的农村金融市场

农业是基础产业，也是弱势产业，除面临市场风险以外还面临着自然风险。在现代农村金融机构体系中，农产品期货市场、农业保险市场和农村信贷市场是高度相关的利益共同体。目前这三个市场才刚刚起步，相关政府职能部门已启动了相关的措施。2007年4月中央财政首次拿出10亿元在吉林等6个省份进行政策性农业保险保费补贴试点，并由中国人保财险、中华联合和安华农险具体负责实施。在中央财政的引导下，各地政府纷纷制定政策，并动用财政资金，扶持农业保险。各家保险公司也根据农户生产的需要，推出了各具特色的农业保险产品。农户和农村金融机构对农业保险等也有着强烈的需求，应进一步发挥农产品期货市场和农业保险市场作用，降低农村信贷市场风险，增强三个市场的关联度。要充分运用农业订单和保单所具有的信用凭证功能，创新农村信贷产品，探索适合农业生产的信用方式，加大对持有农业订单或保单的农户和企业的信用贷款力度，从而形成和构建功能完备、竞争适度、高效有序的农村金融市场体系。

继续优化农村金融生态环境

根据农村特殊的经济社会环境和农村金融基础设施薄弱的实际，首先要加大农村信用体系建设，大力推广信用户、信用村、信用镇制度，将农村信贷纳入全国信贷登记系统，提高穷人的诚信意识。其次应加快建设农村金融支付清算系统，为各类农村金融机构的资金汇划、汇兑和清算提供服务。三要放开农村金融管制，实现利率市场化，让利率充分揭示和覆盖风险。要继续鼓励各类机构和资本到农村投资，积极引导金融资本回流农村，分散城市金融的“流动性”风险，填补农村金融的资本短缺。四要改革金融监管体制，促进农村金融市场不断创新。目前中国过于集权的监管不利于自下而上的金融创新，不利于解决信息不对称和监管成本太高的现状，应加快改革创新步伐，实行分类监管、功能监管、分权监管、审慎和非审慎相结合监管，特别是对农村新兴小额信贷机构要迅速确立监管目标和措施，纳入统一监管范围。五要加快立法进程。目前，涉及农村金融体系的农村信用社、小额信贷公司等机构的相关法律还不健全，对农村信用社和农村小额信贷公司的法律地位、业务经营以及其他无形权利方面都造成了很多负面影响和无形制约。六要加快建立存款保险制度，完善农村金融机构市场退出机制。七要加强对借款农户和基层金融机构从业人员的农村金融知识教育，提高借款农户和基层金融机构从业人员的金融素质、投资能力、再生产能力和理财水平，使其尽早、最大限度地将知识和诚信转化为生产力和财富。

尽快出台贫困地区金融促进法

我国贫困地区的经济发展各有其自身的特殊性，中央关于发展贫困地区金融的政策如何落实到地方，并转化为具体发展贫困地区的具体措施，是贫困地区经济发展的关键。多年来，由于没有明确的法律硬约束，贫困地区金融政策难以落实到实处，各个层面“说多做少”，理论上探讨多，务实的措施少，金融服务难以切实发挥引导和促进经济发展的应有作用，国家和地方迫切需要运用法律手段明确金融支持贫困地区经济发展的具体措施。为此，我们建议中央尽快制定贫困地区金融发展战略规划，制定《贫困地区金融促进法》，将其作为引导贫困地区金融事业发展的纲领性文件，以法律的形式落实明确发展贫困地区金融的具体措施。

(作者单位：中央财经大学金融学院

内蒙古农村信用社联合社)