农村基层民主建设存在的问题及对策

周育中　颜晓华

［摘 要］ 村民自治是建设社会主义新农村的重要内容。发展基层民主成为了到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。对村民自治的复杂性和艰难性要有足够的认识，在经济文化比较落后的广大农村开展民主政治建设，需要我们长期探索和努力。村民自治中的问题应当通过村民自治制度的不断完善逐步加以解决。

［关键词］ 村民自治 问题 对策

《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》1988年6月1日开始正式实施以来，民主选举走入正轨，民主决策普遍实行，民主管理带来廉洁，民主监督使村务透明，加快了社会主义新农村的建设步伐。据悉，截至2007年底，全国农村普遍完成了6至7届村委会选举，平均参选率保持在80%左右。但村民自治这条一度被寄予厚望的民主自治之路，却存在着复杂性和艰难性，要在经济文化比较落后的广大农村开展民主政治建设，需要我们长期探索和努力。

一、农村基层民主建设中存在的问题

1、农村“两委”关系不顺，职责不明，村民自治无“权”治。

《村民委员会组织法》第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”然而，在一些地方乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，控制村委会的人事权，对村委会自治范围内的生产、经营等村务活动进行干预。1998年新修订的《村委会组织法》虽然明确规定村党组织是“领导核心”，但对村党组织如何发挥领导核心作用、村书记与村主任如何开展工作等，缺乏可操作性的规定。有的村党组织负责人把这种“领导核心”简单地理解为“党支部说了算”，仍然沿袭一元化的领导方式，大小事情都要由书记说了算，不尊重村委会的法律地位。乡镇党委政府也有意无意地以村支部书记为中心安排工作，无形中扩大了村党支部的权力，缩小了村委会的职权。部分村委会主任依仗自己是由多数村民选举出来的，而村支书是由少数党员选出来的，以自己是村里的法人代表或借贯彻《组织法》为由，不愿意接受党组织的领导和指导。这在一定程度上造成了“两委”班子关系紧张、工作互相扯皮。

2、村务管理不规范，村民自治无“钱”治。

造成村务管理不规范的原因是多方面的：一是制度不健全，工作带有很大的随意性；二是制度落实力度不够；三是村务公开不规范。个别村由于长期村务不公开，累积了很多矛盾，致使群众不信任村干部，村领导班子缺乏凝聚力，干群关系形成隔膜。《村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”。这就要求村民自治组织必须具备一定的物质基础。然而，在经济欠发达的偏远地区，有的村集体经济实力相当薄弱，甚至负债累累。由于缺乏必要的财力支撑，村民自治组织很难为村民提供良好的社会服务，村委会办理公共事务和公益事业，只能依靠村民出资出力，村民自治组织缺乏吸引力、凝聚力，村民自治效果不理想。

3、村干部管理不规范，村民自治无“人”治。

一是偏远地区村干部待遇低。农村中有一定技术和能力的青年大量外出务工经商。部分村将组长减掉由村干部兼任，致使有能力的村干部选不出来，而勉强选上的村干部能力又不强，不能适应农村工作。村后备干部也难以物色，条件差的农村普遍存在村干部青黄不接的现象。二是缺乏村干部监督机制。有的村干部不是依法依政策办事，而是依自己的主观想象办事。“关、卡、要、贪”现象在一些村干部中仍时有发生。三是缺乏保障激励机制。村干部工资待遇偏低，生病养老无保障，提拔升迁无盼头，工作积极性不高。《村民委员会组织法》规定:“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展”。“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务”。这就要求村委会干部必须具备一定的经济头脑、组织能力和政治、文化素质。改革开放后，我国农村农民职业的分化加速了农民内部的阶层分化。一些年富力强、素质较好、能胜任村干部的村民大多外出打工经商，即使有一部分青壮年在乡务农，但他们大多是走不出去的、能力较低的文盲或半文盲，难以胜任村干部的职责要求。

4、农村宗族势力对村民自治制度构成危害，村民自治无“法”治。

《村民委员会组织法》第二条规定:村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”然而，怎样进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,《中华人民共和国村民委员会组织法》只作出了原则性的、抽象的规定，在实践中缺乏可操作性。目前我国许多农村地区因为没有具体的、完备的、配套的规章制度和监督机构，民主选举贿选严重，民主决策流于形式，民主管理举步维艰，民主监督徒有虚名。而且受几千年来封建宗法制度的影响，我国农村宗族势力对村民自治制度的实施也构成了较大危害。在村委会换届选举中，相当部分的村庄脱离了民主和法制的轨道，把村委会选举变成了宗族派性势力争夺村级主导权的角斗场。许多地方的封建宗族组织凌驾于农村政权组织之上，族权代替了政权，族规大于制度，村民自治难以依法自治。

二、加强农村基层民主政治建设的对策思考

农村基层民主建设中存在的问题，是在发展民主过程中产生的，也只能在逐步发展和扩大民主的过程中加以解决。促进农村基层民主政治建设，当前迫切需要采取以下对策和措施：

1、全面准确地宣传党的扩大基层民主的政治主张和《村委会组织法》的有关规定，提高广大基层党员干部推进民主政治建设的自觉性。

首先，要强调扩大农村基层民主，实行村民自治是农村经济社会发展的必然结果。让各级党组织和全体党员干部明白，只有依靠群众自我管理、自我约束、自我教育，走村民自治之路，才是一条正确有效的途径。其次，要明确加强农村基层民主政治建设，实行村民自治不能离开党的领导。第三，要通过教育，使农村基层党组织成为推进民主政治建设的忠实实践者。农村基层党组织和党支部书记，要提高执行政策和法律的自觉性和农村工作水平。基层党组织不尊重村民的民主权利和村委会的职权、搞包办代替的现象必须遏制。

2、明确乡镇、村两级组织职责，理顺两者关系，充分发挥各自的职能作用。

乡镇党委要加强对村党支部的领导，保证村党支部在村级组织中处于强有力的领导核心地位，确保党对农村工作的领导。一方面，乡镇政府要加强对村民委员会工作的指导、支持和帮助。对村民委员会的决议、决定进行监督、审查。看其是否符合国家的法律、法规和党的方针、政策。这是乡镇政府履行指导职责的重要体现。另一方面，乡镇党委、政府不得干预依法属于村民自治范围内的事情。要让群众自己的事情自己办，大家的事共同办，实现“还政于民”。

3、理顺村“两委”关系，合理构建工作协调机制，实现村级组织运行的协调统一。

按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，将农村权力结构逐步由二元权力结构走向一元权力结构，使村党组织作为重要因素纳入村民自治制度设计之中。根据党章、《条例》和《村民委员会组织法》规定，合理界定农村党支部的职责和村民委员会的职能。村党支部的职责应侧重于宏观性、政策性、方向性、全局性的大事，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重大问题；而村委会的工作应侧重于具体的、事务性的和执行性的要求。一是要依法确立村党支部和村委会各自相对独立的法律地位；二是要规范议事决策程序，完善民主监督制度；三是要严格执行村民代表的选举制度，逐步推行重大村务公决制度。

4、大胆进行体制创新，加大工作指导力度，提升村民自治的品位。

农村党支部、村委会两套班子的工作着眼点都是村务管理，为村民做好事、办实事，带领群众实现农村现代化。由于他们的主要职能一致，所以必须对现有的村级管理模式与机构设置进行改革和创新。一是要对领导体制进行调整。县一级负责指导农村党组织和政权建设的职能要合并，最好归口于一个部门进行管理。乡镇一级要把政权建设工作明确列入党委或政府某一领导职位的职责范围,加强对村民自治工作的领导和指导。二是要改革村级机构设置。村级设立党支部与村委会两套领导班子，党支部实施宏观领导，村委会在党支部的领导下负责本村的经济和社会事务工作。这样既有利于加强村级组织建设，又能体现村民自治是农村全方位、多层次的依法自治。三是要打破城乡二元结构。改革户籍制度，彻底打破区分城乡居民的二元人口结构，实行以居住地为依据的户籍管理制度，不再区分城镇居民与农村居民的差别。

5、完善农村民主制度，实现依法自治。

完善农村民主制度，是推进农村基层民主建设的根本。构建良好的民主机制是全面推进村民自治的重要保障。《村民委员会组织法》作为一部法律只是从原则上对村民自治进行规定，具体如何执行还必须制定配套的、细化的、完备的制度条文，从而约束和规范干部群众行为及村级组织的具体工作。目前我国村民代表议事会、村民大会制度还不规范，有的村民代表会议的代表还是由“两委”指派，代表的参政议政水平和素质不能适应基层民主政治发展的要求，代表的产生不具备合法性和权威性；有的对村级财务、村民民主监督、村委会加强自身建设尚无明确的章法，缺乏制约机制，或者只规定抽象的、粗线条的规章制度，而在实践中却无法执行，可操作性差；有的制度规定不科学、不合理、缺乏互约性。为此，必须建立健全选人、议事、管理、监督四项民主制度，落实“四个民主”，把村民自治纳入制度化、规范化轨道。○

责任编辑 刘金旭