破解难题立法需迅速跟进

要有效流转达到农地资源的优化配置，立法、修宪势在必行。

现实看，中国农村土地仍然承担着过多的社会保障功能，土地实物保障也未实现向价值保障的转换。由于土地产权法规滞后，农民集体土地所有权和使用权缺少明确的法律规定，在土地供应和配置过程中，土地权利的设定不明晰，一些地方出现了征地范围越界、程序不规范、行政侵权、强制流转等现象。失地农民的就业和长远生计，难以得到保障。

此外，现行农村产权制度也在一定程度上滞后了农村金融服务的开展。《担保法》明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”金融机构考虑交易风险，缺少基本的担保条件的普通农民，难以得到融资。宅基地和住宅不能流转、不能抵押，并不利于农民致富和农村经济发展。

在物权法的起草过程中，宅基地使用权在内的集体土地建设用地使用权的流转，处在争议的风口浪尖。该法第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”按照土地管理法第43条第1款的规定，除了农民自己在宅基地上建住房、农村一些公共设施的建设以及乡镇企业建厂房几种情况外，如果要在集体土地上进行开发建设，必须先变成国有土地。

如此，限制了集体土地上的建设用地使用权进入土地交易的一级市场进行流转。而让集体土地上的建设用地使用权进入一级市场进行流转，更多地涉及城乡二元结构的消除问题，是一个包括户籍、社保等问题在内的复杂工程。

诚然，在广东南海等模式下，土地股份制形式的流转取得了一些功效，但是却脱离不了珠三角、长三角经济活跃的大背景。因而，这一模式并不能在中国其他地方完全照搬。此外，确保18亿亩耕地红线，保护农民根本利益的考虑，也让人们将希望放在了既有模式之外。

面对复杂纠缠的农地流转问题，焦躁不安的人们，很快感受到了土地政策变动的气息。2008年年初的中央一号文件中，出现了“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场”的表述。

2008年9月30日，胡锦涛总书记在小岗村视察时指出，“要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营”。

不过，农地流转政策还有待酝酿。从现状看，农地流转与高层期待的规模化经营尚有较大差距。由于受到种种因素制约，农村土地承包经营权流转市场还不完善，以转包为主，形式比较单一。而且，流转主要是在邻里和亲戚之间进行，具有乡土社会的气息。流转内容也很简单，真正涉及农村产业化规模经营等相关领域的土地流转并不多。

在十七届三中全会上审议并获得通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”

可以肯定的是，加强农地流转，造福农村、农业、农民，已经成为执政党的重大方针政策。不过，党的方针政策要通过立法程序成为法律，彻底纠正农村土地流转乱象，还需要一个过程。

进行农地流转立法，必须建立在尊重私权、农民自愿，不损害农民利益，并使其得到长期实惠的基础上。必须充分保障农民的知情权，使其掌握土地流转有关信息，作出判断。

从立法技术上看，我国宪法、民法通则、土地管理法、土地承包法等法律规定过于笼统，缺乏可操作性，没有统一的操作规程和流转文书格式，缺少完整的政策体系，多数区县和乡镇没有建立完善的农村土地流转管理机构，无力对农村土地流转的有效管理和引导。

现实中，农村土地流转多为自发形式，通常采用“口头协议”的方式进行私下流转。并不遵循法定程序或必须履行的手续，也没有合同或契约来规范双方的权利义务关系，

一些流转约定上，土地流转收益几十年不变，流转收益没有随经济不断发展得到相应增长。既缺乏明确的法律依据，又缺乏有效的市场机制，实难通过有效流转达致农地资源的优化配置。

在一些地方，部分农户因不熟悉法律政策、无法预知土地增值效应，对土地流转感到茫然。

不久前，法制日报记者曾经采访过一个闽西山村老农民廖凤英。廖家五口人，共分得十五担谷田(“四担谷田”等于一亩，一亩等于666.67平方米)。两个儿子在城市工作居住，一个女儿已经嫁出。剩下两个老人无法全部耕作，一部分地因此撂荒。

同村村民陈斗金找到廖凤英，说没有场地晒谷，想买她家的田用来晒谷。两家主事的人坐在了一起，请村小学的校长帮忙写了一张字条，大意是“廖凤英家的一担零三斗谷田(约合200平方米)卖给陈斗金家，按1平方米40元的价格，陈斗金家给付了8000元。从此以后两家无反悔”。

廖凤英不知道“土地流转出效益”，但她明白，除去打药、种子等成本，一担谷田如果留给自己种，就算再种上10年，也挣不到8000块钱，于是答应了。但是，类似这种民间自发的流转形式，很容易引发矛盾纠纷，却是不争的事实。在农村，类似于廖凤英的情况还不在少数。这种农地流转问题，一方面，有待法律严格规定评估机制，合理评估土地的价值，增强合同的科学性和严肃性，另一方面，还需要加强普法宣传的力度。

此外，农村集体土地承包经营权流转，缺乏土地流转市场，没有完整统一的土地流转中介组织和服务体系，信息渠道不畅。

再看现有调整农村土地流转的重要法律——《农村土地承包法》，具体涉及土地流转的条款并不多。其中第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”但现实生活中已远远不止上述几种流转方式，而条款规定的“其他方式”是什么并不清楚，于是给实际操作带来不少麻烦。

河南省沁阳市“耕地拍卖”改革，是遵循法治轨道的一个范本。在流转农民土地承包经营权之前，沁阳市政府制定了《关于推进农村土地流转加快新农村建设的意见》等一系列指导性文件，积极探索进行土地流转公开竞拍、竞争性谈判等工作。

从拍卖耕地的过程看，严格遵守了法律程序。参与竞拍、竞争性谈判的土地均通过了当地村民大会或村民代表大会三分之二以上人数的同意，报请沁阳市政府批准，并在土地流转中心登记。

更难能可贵的是，在竞拍前，有关部门通过电视媒体面向全市公告3天。最终，5位农业经营组织法人代表和65位村民提交了《承接土地流转申请表》，缴纳了保证金，取得了参与资格。

按照该市土地承包经营权公开竞拍和竞争性谈判暂行办法，此次农村土地承包经营权公开交易以平等协商、依法、自愿、有偿为原则，竞拍所得分配给出让农户，土地享受的一切国家补偿归受让方。同时，受让方不得改变承包土地的农业用途。

不过，这样的地方性改革，还需要进一步上升为国家法律，产生更普遍的效力。进行国家立法，修宪势在必行。

《宪法》第十条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”要通过立法，赋予农村土地合作组织对于土地使用权的拍卖、租赁等权利，让亿万农民在国家现代化、城市化的进程中，成为富裕起来的群体。与此同时，土地管理法、物权法等法律也要适应形势，进行适当的修缮。

令人欣喜的是，类似河南沁阳、重庆等地的改革试验，在土地流转程序、监督制度等方面已经摸出一些颇为成功的新路子，彰显了基层的智慧。比如，为了保障农民土地不随意流转，安徽凤阳小岗村任何土地流转，需要经过村委会监督。投资者给农户签署协议。村委会见证，表示所有者的认可。

破解这些难题，需要立法迅速跟进，为农地流转改革擂鼓助威，巩固成果。随着农村经济水平的不断提高，以及农民收入结构的日益多元化，农村土地流转问题还将趋于复杂化，流转范围、方式、技术等方面都有待进一步探索，因而需要立法者付出更多的努力。

青山遮不住，毕竟东流去。中国改革视野下的农地流转，经历了从无到有，从不规范到日渐规范过程，正逐步走向完善。在嘹亮的改革号角声中，又将呈现何番景象，不由期待满怀。■

编辑：盛汉卿 靳伟华