事后监督视角下的国库业务风险状况及防范对策

侯金凤

一、国库会计核算业务风险状况

(一)国库凭证风险

1. 凭证合法性风险。一是财政拨款凭证、收入退还书等使用一般性纸张印刷,在使用过程中容易出现仿冒、私自划出财政资金等问题。二是拨款凭证、收入退还书等在法律上不属于票据范畴,一旦出现凭证风险没有适用的法律依据,相关责任也难以界定。

2. 凭证合规性风险。如存在外来拨付凭证缺少预留印鉴、重要空白凭证销号时未填写使用的起止号码等情况,进而导致资金风险。

3. 印鉴风险。财、税部门的支拨、退库、更正凭证由相关部门印制,纸质凭证采取普通印刷方式,辨别外来凭证真伪的主要方式是印鉴核对,但目前印鉴核对大多停留在根据财政、税务部门提供的印鉴卡进行目测和比对,容易发生利用印章复印虚假印鉴盗用国库资金的问题。

(二)账务处理风险

1. 资金收入风险。一直以来,在国库的风险防范上对资金支出环节的关注比较多,而往往忽视了资金流入环节的风险。资金收入风险主要表现在经收处扣款不及时、占压税款,或征收机关为完成全年任务,任意调节税款,截留、转移、挪用预算收入等风险。

2. 资金支付风险。主要是指财政机关、征收机关、国库在办理预算支出和预算收入退库中,因各种不规范行为造成的财政资金风险。

3. 资金清算风险。资金清算风险中最值得关注的是挂账风险。一是挂账业务缺乏合法的凭证依据。会计人员根据资金来源和性质自制转账凭证办理挂账、解挂等业务。二是挂账、解挂业务处理随意性大。根据现有规定,除资金对外划出需要会计主管审批外,内部资金的转账、挂账、解挂均无需会计主管审批,经办人员自行办理即可。三是资金挂账时间长,资金隐蔽性强。原挂账金额与解挂金额并非一一对应,在资金性质不明、级次不清等情况下,易出现资金长期沉积。

(三)系统风险

首先是明细岗和资金岗的信息不能共享,导致通过支付系统、同城清算系统、国库内部往来系统发送和接收的账务信息,可能与原始报文的内容不一致。其次是TBS核算系统赋予会计主管的权限较大,而对会计主管的业务操作又缺乏相应的监督。第三是国库会计核算系统日志通过**.TXT文本文档转化以后只保留操作人员代码,事后监督人员无从掌握人员姓名,无法考证业务操作的真实性。

二、事后监督工作存在的盲点

(一)监控时差大,特殊账务无法实现实时监控,资金隐蔽性强

国库会计数据集中后,国库会计凭证基本于次日送达事后监督中心,如挂账、错账冲正等特殊业务的合规性即使有问题,等监督人员发现时,至少也有一天的时间差,账户资金监督控制时差较长,尤其是对挂账业务的监督更为被动,为异常或非法资金长期隐匿提供了机会,形成资金风险隐患。

(二)资金出口监督依据缺乏

按照《中国人民银行国库会计事后监督办法》要求,在实际监督工作中,要对财政预算拨款、预算收入退库的真实性进行审核,但监督人员实际操作中缺乏监督依据。

(三)难以实现对TBS国库会计核算系统的全面监督

一是系统的操作风险难以得到有效防范,对系统操作的安全性、兼岗的合理性和规章制度执行的有效性等检查监督不及时。二是对系统参数的审核有一定难度。三是国库部门如何修改系统参数未向事后监督部门提供有效资料。

(四)对国库账务处理中内控环节审核还有空白

国库制度规定,需要国库会计主管处理或审批会计事项,国库会计主管可在相应的凭证、登记簿或其他相关凭据上签字,或在核算系统中的审批窗口审批。由于审批登记资料分散,事后监督人员容易在对国库重要事项的监督过程中漏掉风险点,对国库会计主管履行审批权限情况不能有效地实施全面监督。

三、强化国库业务事后监督的建议

(一)转换监督方式

目前对事后监督内容的规定过于宽泛,重点不够突出。要使事后监督真正有所作为,应该更新监督理念,加快实现由合规性监督向风险型监督的转变。建议进一步研究监督范围的合理性,提高监督效率和效果。一是明确监督重点,实行抓大放小,改变事后监督一直采取的对所有会计核算业务都逐笔进行复审的全面复核型监督方式,重点监督资金出口、重大会计事项等风险环节。对于非重点监督内容,确定一个“可容忍的误差”,在可容忍范围内的基础性差错投入少量精力。二要确定有效监督金额,引入审计中的“重要性水平”这一概念。按照业务量以及监督金额的重要性水平确定一个科学的监督范围,对进入监督范围的数据进行跟踪监督,理清资金出入脉络、业务背景的真实性以及合法性。

(二)加强现场监督,尽快实现监督检查资源共享、信息共享

1. 建议在国库会计核算系统内设置实时监督模块,增强国库业务监督的时效性。由国库部门设置监督人员,对系统内的资金清算业务开展实时监控,与事后监督部门形成内、外部监督时点、监督内容交叉的事后监督机制,更好地防范国库资金风险。同时监督中心按照信息共享工作职责,及时处理相关信息,提高风险反映速度。

2. 实现现场监督与非现场监督的有机结合。现场监督与非现场监督是组成动态监督的两个不可分割的整体,现场监督是对后台监督的一个有效补充。现场监督包括三个部分:一是现场检查,现场查看国库部门各种登记簿和印、押、证管理和使用情况,使监督关口前移;二是现场观察,实地观察操作员处理业务时是否按照规定流程完成相关操作;三是现场建议,对某些业务操作人员存在安全隐患的习惯性做法,提出行之有效的建议,使国库会计事后监督不仅仅限于事后的监督,而且使其具有一定的事前防御能力。

3. 建立财、税、库、行相互监督的体系,构筑多部门国库资金风险联合防范机制,防止跨部门的联合做案。一是实现各部门之间业务实时处理信息资源共享及国库资金收支动态监控,形成预算单位、代理银行、各征收机关、国库部门、事后监督等部门相互制约的机制,共同防范国库资金清算风险。二是针对发现的国库资金案件,进一步加强与财政、税务、海关、商业银行等相关单位的联系,及时互通情况,督促相关单位采取相应防范措施,达成风险防范共识。

(三)强化电子系统监督

一是尽快开发与国库会计核算系统兼容的国库会计核算事后监督系统,改变国库会计核算全面电子化而事后监督手段较为落后的不相称局面。二是建议开发电子验印管理系统。运用印鉴自动识别技术,将财政、征收机关的印鉴存储在数据库中,通过电子扫描由计算机自动完成对印鉴的真伪识别,提高对印鉴的防假和反假能力。

(责任编辑 代金奎)