城市化进程中失地农民的社会保障

蓝常周　龚　莹

摘要：在城市化进程中，农村集体土地被大量的征用，大量农民离开了他们赖以生存的土地成了失地农民。由于现行的征地补偿制度存在着种种缺陷，导致失地农民生活困难，为此，妥善安置失地农民就成为我国建设和谐社会一个不可忽视的重大问题。为维护社会的稳定，保障失地农民的生活，应该积极推进征地制度改革，完善征地补偿安置政策，确保政策的落实到位，并建立健全失地农民社会保障体系，以彻底解决失地农民的后顾之忧。

关键词：城市化；失地农民；社会保障

中图分类号：C913. 7 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）06-0076-04ｂ

近些年来，随着城市化的推进，大量的土地被征用，大量的农民失去了他们赖以生存的土地，离开了他们世世代代耕种的土地，形成了一个数量庞大的而且特殊的弱势群体——失地农民群体。在推进城市化的进程中，农民做出了巨大的贡献，同时也做出了巨大的牺牲，付出了巨大的代价，他们将离开自己熟悉的土地，离开自己熟悉的乡村社会，进入相对陌生的城市生活。这对他们而言，无疑是一个非常残酷的现实。于是，失地农民的生活、就业、社会保障等等问题就突显了出来，这已成了当前摆在各级政府面前的一个十分重要而紧迫的问题，失地农民的社会保障问题关系到失地农民的生存权和发展权，关系到农村社会的稳定、经济的可持续发展与和谐社会的最终建立，这都需要全社会的共同关注和共同努力。

一、对失地农民生存状况的分析

土地，对农民来说，是最重要的生产资料，是他们的命根子。就算不能够依靠土地来发家致富，但也能够养家糊口，维持最基本的生活，一旦失去土地，他们的生活将会受到重大的影响。

（一） 农民失去土地后生存权和发展权受到严重的影响。对于世代以种田为生的农民来说，土地无疑是他们的命根子。已故的社会学家费孝通说：“靠种地为生的人才明白土地的可贵，直接靠土地来谋生的人是粘着在土地上的，城里人可以用土气来藐视乡下人，但是在乡下，‘土是他们的命根。在数量上占着最高地位的神无疑是‘土地。‘土地这位最近于人性的神，老夫老妻白头偕老的一对，管着乡间一切的闲事。他们象征着可贵的泥土”。有了土地，农民最基本的生存权就可以得到保证，同时还可以利用土地进行副业的生产，这也是对其发展权的一种保证，而土地被征用以后，这对以种田为生、以种地为主要生产技能的农民来说，无疑是一个巨大的冲击，失去土地，也就意味着他们失去了最后的退路，最基本的生存问题将受到严重影响，同样发展问题也将受到巨大的限制。失去土地，使农民增加了投资的风险，万一投资失败，而他们最后的退路也没了，这将使他们面临两难的境地。

（二） 部分农民失地又失业，总体收入水平下降。随着城镇就业难度加大，失地农民的安置以货币安置为主，就业安置基本上不再被政府列入计划。但是，失地农民再就业存在困难：首先，由于一部分农民一直以来都是以种田为生，没有其他技能，再就业比较困难；其次，40岁以上的劳动力，由于年龄偏大等原因，难以找到工作；再次，由于缺乏完善的劳动力市场，失地农民缺乏就业信息，造成就业困难；最后，许多农户失地后希望从事第二、三产业，但由于征地款没有得到集体的有效利用，有些征地补偿又不能一次到位，使得启动资金匮乏。农民失地又失业，直接导致了失地农民总体收入水平下降。

（三） 养老、医疗困难，教育支出大，失地农民不堪重负。年纪较大的失地农民普遍对自己的养老、医疗问题担忧。目前农民主要依靠的还是家庭养老，由子女负责家中老人的晚年生活，由于多数的失地农民在就业、收入方面存在着不稳定性，许多老人的子女在失去土地后收入有所下降，失地农民的养老问题令人担忧；我国现在还没有建立起覆盖农村的医疗保障体系，医疗费用均由农民自己负担，这在医疗费用昂贵的现在，对失地农民来说，无疑是雪上加霜。教育支出本来就是一个非常大的支出项目，就算是城市家庭，也不会显得很轻松，更不要说是农村家庭。农民在失去土地后，家庭的稳定收入来源不复存在，在教育费用日渐高涨的现在，这对失地农民来说无疑是一个巨大的负担。

（四） 会导致失地农民心态的失衡。农民失去土地后，就彻底割断了与土地的联系，也就意味着土地对其社会保障功能的彻底丧失，这对世代与土地打交道的农民来说，一下子从土地上剥离开来，对于自己的前景，他们感到心虚、彷徨、担忧；而另一方面，有些村庄和部门肆意扣留补偿款、违法占地、暗箱操作等等，彻底伤透了农民的心，农民对政府产生了不信任感，这极易导致农民心态的失衡，引发不必要的冲突。

二、现行征地补偿安置政策的缺陷分析

目前，全国各地在征地补偿安置政策中，补偿安置的方式多种多样，概括起来主要有以下几种形式：货币安置、住房安置、招工安置、入股安置、划地安置和社会保险安置。现行征地补偿制度存在着以下制度性缺陷：

（一） 对农地征用的补偿缺乏充分的制度保障。

2004年3月14日修宪以前，我国《宪法》第十条第三款对土地的征用是这样规定的：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。我国宪法授予了政府对土地的征用权，但对补偿未做出任何的规定，这从根本上导致了公民现有土地权利保障不足。《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的，按照被征土地的原用途给予补偿。在具体的执行过程中，是以农业经营收入为参照制定补偿标准，这在理论上就存在重大的缺陷。征地是出于公共利益而为的行为，特定个人为了社会公共利益做出了牺牲，理应给予合理的补偿。然而，在公共利益界定不清的前提下，以土地原有用途作为补偿标准的参考依据，实际上排除了被征地农民参与土地增值收益分配的机会，这样的补偿实际上只体现了对土地资源属性的补偿，但对农业用地转为非农用地后土地使用权的价值却无法体现。2004年修订的《宪法》，增加了征收和征用个人财产要给予补偿的内容，这是一个重大的进步。但现在的问题是给予什么样的补偿？怎样补偿？相信只有在相关的法律法规中明确按照市场原则对被征土地给予补偿，失地农民的利益才能得到切实的保护。

（二） 征地补偿安置办法不完善，形式单一。目前，尽管各地的征地补偿安置根据当地的实际情况采取了各自不同的方式，但是都有其不尽如人意的地方。征地补偿安置形式单一，安置办法还是以货币安置为主，这是一种生活指向性安排，而非就业指导性安置。一次性发给失地农民征地补偿款之后，其他的事情如失地农民以后的生存权、发展权以及社会保障等等问题都由农民自己负责，失地农民在得到生活安置费后，就永久性地被推向了劳动力市场，这种制度只考虑了失地农民眼前的生活安排，而没有与社会保障同步衔接。在经济发达地区的失地农民，由于第二、三产业的繁荣，失地农民还可以自谋出路，而在

经济不发达地区，农民失去土地，也就意味着失去了最低生活保障。目前所采用的补偿安置办法中，采用的形式太过于单一，而没有其他的辅助办法，由于现行的这种征地补偿安置办法的不完善性，很难从根本上解决失地农民的生活、就业和发展等问题。

（三） 征地补偿标准偏低，补偿安置费难以到位。

我国现行的征地补偿标准是以被征用土地的原有用途为依据，它主要是根据该土地被征用前三年的平均产值加以确定，它的计算原则是：以这块农用地的农业产量为计算依据，乘以一定年度的农业产出之总和作为农用征地的补偿价格。这对各地的经济发展水平、种植结构和农业耕作水平的差异难以体现。目前，从对失地农民进行的货币补偿形式来看，征地补偿标准普遍偏低；土地补偿费对于失去了赖以生存的土地的农民来说，这无疑是他们的保命钱，这些钱关系到他们以后的生计问题。然而在一些地区，土地补偿款往往被村委会和村集体以各种名义私自非法扣留，失地农民很难全额领到土地补偿款。（四） 土地征用过程中公众参与程度不高，缺乏透明度，甚至出现违规操作现象，缺乏程序正义，使得有些农民失地并非“自愿”。土地是农民的命根子，按理在土地的征用过程中应该提高公众的参与程度。根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中有关征地工作程序，在征地前当地国土资源部应该把征地情况告知被征地农村集体经济组织和农户，并确认征地调查结果，组织征地听证。然而，在实际的操作当中，有些地方却进行违规操作，在进行征地补偿标准的谈判中只是村委会的几个权力人物在，而农户被排斥在外。据新华社“新华视点”2004年2月21日发出的《最后一块耕地是怎样消失的？》报道：2002年8月20日，南昌市青云谱区施尧村村委会在没有审批手续的情况下，突然召集十几户耕地承包人开会，宣布政府将在村仅剩的约85亩土地上兴建农民公寓，补偿标准是4000元/亩，这一决定立即遭到村民的强烈反对，然而9月26日，村委会租来了3 台推土机，开进了就要收割的稻田。农民因此而向法院提起诉讼，然而就在农民等待判决的日子里，2004年5月，施尧村的最后一片800多亩的鱼塘，在没有办理审批手续的情况下，又被占用去兴建一个豪华的“国际垂钓中心”。从这个事件中可以看出，在土地的征用过程中，存在着严重的违规操作现象，缺乏最起码的程序正义，农民的参与程度不高，农民失去土地并非“自愿”。

三、妥善解决失地农民社会保障问题的对策思考

失地农民的产生，从一定意义上来说，是城市化进程中的正常现象。农民失地并不可怕，令人担忧的是农民失地的同时又失业，那么这部分改变了户籍性质的农民将成为新的城市贫民，有碍和谐社会的建立。因此，在推进城市化的过程中，必须采取有效措施来保障失地农民的合法权益，牢固树立“以人为本”的思想，一切工作都要以农民的利益为出发点，急民之所急、想民之所想，建立一套规范合理的失地农民社会保障体系，让农民来共同分享工业化、城市化带来的利益。

（一） 积极推进征地制度改革，整肃滥征土地，搞好土地规划使用。党的十七届三中全会颁布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中要求“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。完善征地补偿机制，合理确定征地补偿标准。拓宽安置渠道，解决好被征地农民就业、住房、社会保障问题”。因此，在征地的过程中必须严格按照《决定》的要求，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，严格控制征地规模，对于违法、违规操作的要严肃处理，整肃滥征土地的现象。在征地前，必须做好土地的使用规划，一个好的规划不仅能使征地补偿工作进展顺利，而且还可以最大限度的发掘出被征地的价值与潜能，让土地价值由隐性变为显性，从而更好的维护农民的权益。因此，一要提前规划，并将土地的预期价值公布于众，这样使农民对土地有一个准确的预期。二要制订乡镇工业园区总体规划以及产业布局等控制性详规。乡镇工业园区应该集中连片开发建设，严格限制村级工业园区开发，这样既可以避免土地的低价出让以及低价出让带来的不良竞争损害农民的利益，同时又可以防止田地被无序分割和蚕食，提高土地利用率。三要制定村镇服务业的发展规划，大力发展农村第三产业，尽可能地为失地农民增加就业机会，确保农民生活的稳定。

（二） 改革、完善现行的征地补偿安置政策。在对被征用土地进行补偿时，由于农民失去土地而城镇化，由农民转变为市民，其生产和生活方式也都必然会完成城镇化的过程。因此，补偿安置标准应该按照其城镇化后的生产和生活方式来确定。征地补偿安置应该考虑到农民的生活费用、就业和创业成本、社会保障以及一定的土地增殖收益，另外，还要及时调整现行的“要地不要人”的补偿安置模式，改变现行的以货币安置为主的单一的安置模式，将货币安置、招工安置、入股安置、划地安置、住房安置和社会保险安置有机的结合起来，以划地安置、住房安置和社会保险安置为主，其他安置办法为辅，发展集体经济，创造更多的就业机会，增加农民收入，以切实解决失地农民的安置保障问题。

（三） 加大督查力度，确保征地补偿政策落实到位。对于征用土地用来做公益性的建设，大多数农民是支持的，他们认为这是国家建设的需要，对国家、对百姓都有好处。基于农民的这种理解与支持，各级政府更应该加大工作力度，确保政策的落实到位。首先，要加大宣传力度，维护相关法律、法规及政策的权威性和统一性，各级单位部门可以利用各种传媒手段，宣传法律、法规和政策，让失地农民了解和掌握补偿安置政策；其次要加大政务的公开力度，建立被征地单位群众的监督机制，提高征地补偿安置工作的透明度，乡镇、村必须对征地补偿安置费（包括预留款） 的收支、使用情况实行公开，使被征地农民有知情权、参与权和监督权，确保征地的各项费用按时发放、全额到位。在对征地补偿款使用时，必须征得2/3以上村民代表的同意，同时对村集体土地的征地补偿费要设立专户，实行专款专用，并让群众参与监督，以切实维护失地农民的利益；三要加大执法力度，坚决查处各类违法违纪行为。农民失去土地之后就失去了最后的生活保障，而对他们实行的安置补偿政策就成了他们新的保障线，因此政府相关工作部门要加大执法监督力度，防止各种营私舞弊、中饱私囊、故意曲解补偿安置政策行为的出现，确保各项征地补偿政策的落实到位，以保证失地农民的利益不受损害。

（四） 要尽快打破城乡“二元结构”割据局面。中国长期以来把整个社会一分为二：城市和农村。与此相联系的是城市人和农村人，城市户口和农村户口，工人和农民。他们之间存在着一条不可逾越的鸿沟，分别被纳入到不同的制度和体制之中。工人和城市人被纳入到国家劳动就业和社会福利保障制度之中，享受从生老病死到衣食住行的一切方面的优惠待遇，而

农民和农村人则被排除在这个社会保障制度之外，自己负责自己的劳动和生活，自己安排自己的命运，这就从根本上使工人和农民、城市人和农村人具有不同的身份和待遇。而在城市化进程中，政府主导的大规模城市基础设施建设更加剧了“二元结构”，因为城市基础设施在某种条件下，它的经济性特别是外部经济性，乡村经济很难分享得到，尤其是它带来的最重要的红利——土地价值上升，乡村无法分享到。因此要尽快打破“二元结构”的割据局面，让农民和城市人一样共同享有国家的社会保障待遇。

（五） 为失地农民提供职业教育和技术培训的机会，多渠道促进失地农民非农就业。长期以来，我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和劳动技能普遍较低，农民失去土地之后，面临着极大的生活和就业风险，他们在社会上的竞争能力十分有限。解决失地农民的就业难题，除就业安置外，根本在于帮助他们树立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能、文化素质，大力推进城乡统筹就业，多渠道、多形式安排被征地农民就业。而政府部门就应该建立完善就业培训体系，根据不同的年龄段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，培训内容应该以实用技术为主；同时还要加强劳动力市场建设，构筑好就业服务平台，让招、应聘双方在市场面对面交流、选择，尽可能多地解决失地农民的就业问题。

另外，由于失地农民是一个普遍的社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，往往没有能力支付因启动权利救济程序所需的各种成本（包括时间、金钱、相关法律知识等）。“法律面前人人平等”的宪法原则要求在消费这一公共制度产品时不应受经济状况的影响，司法界有一句名言：物质财富的拥有，可以有先后之分，司法正义的获得却不能有先后之别。这就要求在建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律援助等社会服务，如建立“法律援助中心”等。失地农民，失去的不仅仅是土地本身，还有一系列直接或间接与土地相关联的权利和利益，我们必须清楚的认识到农民失去土地之后的生活现状，我们必须加快建设失地农民的社会保障体系，以使他们获得生存权和发展权。在强调社会保障体系建设的同时，还应该改革、完善现行的征地补偿安置政策，坚持科学的发展观，牢固树立“以人为本”的思想，时刻把农民的利益作为工作的出发点，妥善的安置失地农民，切实维护农民的利益，尽快改变城乡二元分治的不合理局面，以促进社会主义新农村建设及和谐社会的构建。