论公共政策的公共性

罗文岚

摘要：公共性是公共政策运行的出发点和归宿，是公共政策分析的基本理念和核心精神。文章从公共政策公共性的三个基本维度即合法性、正当性、民主性出发，具体评判南宁市电动自行车政策的制定、实施和修正中存在的问题，以期为在建设和谐社会中如何制定有效的公共政策提供借鉴。

关键词：公共政策；电动自行车；公共性

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）06-0067-05

1995 年，清华大学研制出第一辆轻型电动自行车，仅仅几年时间，中国成为世界第一的电动自行车生产大国。但是，伴随着电动自行车行业蓬勃发展，十几年来，在全国各地再也找不到哪一项公共政策如电动自行车政策这般五花八门又复杂多变。从广西南宁市电动自行车政策的制定过程可以看到，我国地方政府在制定公共政策时的种种努力及其中的不足。本文拟以公共政策的基本属性——公共性为尺度，在展示各地电动自行车政策的大背景下，具体分析南宁市电动自行车政策制定中的问题，以期获得真实而鲜活的经验教训。

一、全国各地五花八门的电动自行车政策

2002 年8 月1 日北京市率先以通告的形式宣布：北京今后不再发展电动自行车。对8 月1 日以后购买的电动自行车，将不再核发牌证；市内已有的电动自行车2005 年12 月31 日后禁止上路行驶。[1]但2005 年，在距离有效期截止的最后几天，北京市公安局发布新的通告：自2006 年1 月4 日起，凡符合国家标准，并被列入本市电动自行车产品目录的电动自行车可以进行登记，并由公安交通管理部门核发牌证[2]。2003 年6 月，福州市政府以通告的形式禁止在本市销售电动自行车并查封了多家销售商门面。2003 年海口市开始禁止电动自行车在市区通行。2005 年5 月，珠海市人大常委会立法禁止电动自行车上路，成为以地方性法规的形式禁止电动自行车上路的首例。2007 年11 月，广州市政府以通告的方式禁止电动自行车在市区上路。而在另一些地区，如上海、江苏、浙江等地允许电动自行车依法登记后上路。长沙市则出现了管理上的长期真空，直至2009 年4 月出台了《长沙市城市道路车辆通行若干规定》，明确指出：5 月1 日前购买的电动车可以备案发放临时号牌，并提醒广大市民，长沙电动车管理下阶段将出台总量控制制度，城区电动车将逐年递减。

二、南宁市电动自行车政策回顾

南宁市电动自行车政策并不是孤立的，在一些城市的相关政策中可以寻觅到它的踪影，但又有其特别之处。总的说来，南宁市电动自行车政策经过了以下三个阶段。

（一） 电动自行车身份不明，一律禁行

2002 年1 月10 日，南宁市政府在《关于调减南宁市摩托车总量，停止摩托车注册登记和营运的补充通知》中，明确“电动自行车（助力车） 禁止在市区道路行驶”。其依据是在国务院1988 年发布的《中华人民共和国道路交通管理条例》中，非机动车——仅指自行车、三轮车、人力、畜力、残疾人车，并且第19 条规定：自行车、三轮车不准安装机械动力，机动车辆须经国家经济贸易委员会的公告并经过车辆管理机关检验合格，领取号牌、行驶证，方准上路行驶。所以，电动自行车被视为非法改装车。同年6 月，南宁市公安局颁布了《关于快速环道和快速环道以内道路交通管理的通告》，禁止电动自行车在南宁市快速环道和快速环道以内行驶，违反规定上路的驾驶人将按规定受到5 元的罚款。

（二） 禁而不止，电动自行车飞速发展

2004 年5 月1 日起，新的道路交通安全法开始实施。该法将电动自行车归为非机动车，并对其速度、重量、长度作了明确规定。该法还明确了电动自行车是否需要登记管理由省级人民政府决定。但南宁市原有的禁行电动自行车的政策没有被取缔，却已形同一纸空文，电动自行车事实上在南宁畅通无阻。

另一方面， 南宁市自2002 年下达“ 禁摩令”后，广大市民需要寻找购买价格相对便宜、出行相对方便的交通工具，电动自行车就成了市民当然的首选，于是出现了南宁市电动自行车保有量猛增的情况。据有关部门调查统计，2004 年全市约有电动车5000 辆，2006 年达到7 万辆，2007 年急剧上升到36 万辆，2009 年上半年南宁市电动自行车保有量保守估计为40 多万辆。[3]比禁摩前的摩托车总量还要大。昔日“摩托车上的城市”南宁，如今成为“电动自行车上的城市”。此外，南宁市约90%以上的电动自行车不符合《电动自行车通用技术条件》规定的标准，电动自行车“摩托车化”的趋势非常明显。[3]

（三） 整治超标电动自行车，由“禁”改“限”

2009 年4 月2 日，南宁市公安局、工商行政管理局、质量技术监督局、环保局联合发布《关于开展整治超标助力自行车专项行动的通告》（以下简称《通告》）：从4 月2 日起，南宁市开始在全市范围内开展整治超标助力自行车专项行动，并规定“净重不大于40 公斤，设计时速不大于20 公里，电动机额定连续输出功率不大于240 瓦的自助车方可在内环道路上行驶”，凡是超出国家标准的助力自行车一律不准上路，否则将对其进行处罚；同时将实施长效管理。

《通告》发布后，南宁市40 多万电动自行车中的90%面临着即刻不得上路，成为一堆废铁的命运，公众反应强烈。4 月29 日，南宁市政府召开新闻发布会，发布了《关于开展整治超标助力自行车专项行动的补充通告》（以下称《补充通告》），大幅度地修正了《通告》的内容：2009 年4 月2 日前购买的超标助力自行车可以在市区道路上行驶，但应自觉遵守交通安全法及行驶规定，其车主应当于2010 年5 月1 日前到符合规定的改装点进行限速改装。南宁市财政对改装费用给予适当补助。4 月2 日前购买的并经符合规定的改装点确认无法进行限速改装的超标助力自行车，按南宁市现行摩托车管理规定执行，必须在2010 年5 月1 日前，由车主持购车发票及相关材料，到南宁市邕宁、良庆车管站办理注册登记②。2010 年5 月1 日起，未按规定进行限速改装或办理注册登记的超标车不得在道路上行驶。

三、南宁市电动自行车政策的公共政策分析

公共性是公共政策运行的出发点和归宿，是一切公共政策的基准性价值，成为公共政策分析的基本理念和核心精神。笔者认为，合法性、正当性、民主性是评判公共政策公共性的三个基本维度。

（一） 合法性是公共政策的最低限度

法律，作为公众价值观念的产物，不仅规定着行政机关的职权，而且是公共政策的渊源。法所具有的普遍性、稳定性、规范性和导向性的特征，从更高的层次和更广的范围规范着公共政策的制定。公共政策是行政机关行政行为的表现形式之一。行

政机关必须依法行政，不能制定和现行法律相抵触的政策。即使法律规定有不合时宜之处，也要尊重法律的权威。只有将公共政策视为法律的衍生物而非替代品，才能厘清立法权与行政权的界限，才能避免公共政策的恶性膨胀，也才能逐步确立法律和公共政策的良性互动。

南宁市的第一个电动自行车政策是2002 年南宁市政府出台的禁止电动自行车在市区通行的政策。由于电动自行车在法律上“身份未明”，所以该政策并不违反当时的法律。2004 年《道路交通安全法》明确了电动自行车非机动车的身份，其第十八条“依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定”，仅授与省级人民政府决定电动自行车登记与否的权力，而没有决定电动自行车能否上路的权力。南宁市政府仍未取缔2002 年禁行电动自行车的政策，继续施行达5 年之久，违反了公共政策合法性原则，也埋下了诸多隐患。

2009 年南宁市的《通告》整治超标电动自行车，允许符合国家标准的电动自行车上路，符合《道路交通安全法》的规定。但《通告》由南宁市几个部门联合发布，实质上是废除了2002 年由南宁市政府发布的有关禁止电动自行车在市区通行的政策，从行政级别上看似乎没有足够的效力。当然，严格地从法律的角度看，由于广西一直没有出台地方法规就电动自行车登记与否作出规定，那么，只要是符合国家标准的电动自行车，都可以上路，不需要经过任何部门允许。

（二） 正当性体现了公共政策的价值高度

合法性对于一项公共政策来说，只是一个最低限度的要求，即便将该公共政策上升为法律，也只是解决了形式合法的问题，并不代表这一政策就是正当的。公共政策的正当性要求包括正义性与理性。

1. 公共政策的正义性。

正义论的典型代表罗尔斯认为正义观念的基本前提是“作为公平的正义”，其基本内核是指社会的每一个公民所享有的自由权利的平等性和不可侵犯性。他指出：“每一个人都拥有一种以正义为基础的，即使以社会整体的福利的名义也不能侵犯的不可侵犯性。因此，正义否认了为一些人的更大利益而损害另一些人的自由的正当性。正义不允许为了大多数人的更大利益而牺牲少数。”[4]

2002 年南宁市“禁止电动自行车上路”的规定，限制甚至剥夺了一些人平等的道路通行权。道路是公共资源，当轿车、微型汽车、公共汽车、自行车、摩托车及电动自行车都要上路时，地方政府要解决的是如何公平地分配有限的道路资源的问题。人们应平等地共享道路通行权。至于交通拥堵问题，需要政府带领大家共同面对，共同承担，共同解决，而不能通过简单地封杀一种合理的交通工具，牺牲相当一部分人的出行方便的方式来解决。从正义性角度衡量，2009 年南宁市整治超标电动自行车，允许符合标准的电动自行车上路的政策既没有回避政府的管理责任，也考虑到公众的基本权利，符合最基本的正当性的要求，这是值得肯定的。然而，《通告》出台仍遭到民众强烈的不满和质疑，未被公众广泛接受，其中反映的深层原因值得我们进一步挖掘。从南宁市电动自行车发展及政策演变我们可以看到：第一，城市越来越大，现代社会生活节奏越来越快，公共交通满足不了市民出行需要，许多市民收入还不可能购买小汽车等等原因，南宁市民在“禁摩”之后对电动自行车的迫切需求是正当的。第二，政策具有系统性，任何单项政策都是整个政策群中的子系统，只有当政策配套、协调一致时，才有可能取得良好的整体效应。2004 年来国家法规允许电动自行车上路；南宁市交警部门虽然禁行电动自行车，但在实际工作中也只是偶尔查处；而质监、工商部门对厂家和商家改装、出售“超标”电动自行车的行为无动于衷，没有任何一个部门正面向市民宣传电动自行车法定标准。因此，市民无法从各部门的作为或不作为中获取明确的政策信息，才造成了几年间南宁市有40 多万辆电动自行车上路，其中90%属于超标电动自行车的被动局面。在这种背景下，即使《通告》合法并具备最起码的正义性，但由于没有考虑历史原因及政府自身过错，骤然禁行超标电动自行车，在情理方面仍有欠缺，导致政策的正义性遭到普遍质疑。所幸的是“南宁市委市政府高度重视，将这项工作与科学发展观学习实践活动相结合，倾听民意，边学边改，通过研究论证发布了整改的《补充通告》，提出了妥善的整治办法，体现民情，吸收民意，实行人性化服务。各相关部门也逐步出台惠民措施，减少市民的损失。”[5]

南宁市整治超标电动自行车政策在短短不到一个月时间就大幅度修正，说明了作为分配社会资源的权威手段，公共政策的制定必须要合法合情合理，必须考虑到公众的价值取向和心理承受能力，“一些人之所以服从另一些人的指令是因为这些指令是以社会最高价值观为依据的”[6]。现代社会的政府应该是一个诚信政府，不但要“言而有信”，而且应对其长期的不作为和政策不配套所导致的局面承担责任，否则，将会对政策的施行形成极大的障碍。当然，朝令夕改会损害政府的权威性，增加社会成本，影响社会秩序的稳定，应当尽量避免这样的失误。

2. 公共政策的理性。

有关公共政策的正义性问题是一个价值观的问题，往往是“公说公有理，婆说婆有理”，难以辨别。所以，公共政策的正当性还需要理性的证明。一项公共政策的理性至少要包括：（1） 政策制定的社会性事实。即政府通过调查和收集而掌握的各种各样的调查、统计分析等数据，并将这些数据公开化，向公众开放，既可以检验事实的准确性和充分性，也有助于公众理解和认同依据这些数据而做出的政策选择。（2） 形成决策方案的专业性知识。如方案选择的依据、效果预测、对比分析、成本——收益分析方法，政府应在决策过程中对这些方法提出明确的适用要求，尊重科学方法运用的结果，并向公众展示方案形成的基本过程，接受公众及公众聘请的专家的监督与质询。

南宁市整治超标电动自行车的理由是“助力自行车已成为影响南宁市道路交通安全的一大新“杀手”：“2006 年涉及助力车的交通伤亡事故立案88起， 死亡7 人， 受伤105 人， 造成直接经济损失105460 元；2007 年涉及助力车的交通伤亡事故立案115 起，死亡28 人（占全年死亡数5. 5%），受伤119人，造成直接经济损失135460 元；今年1-4 月涉及助力车的交通伤亡事故立案20 起，死亡5 人，受伤21 人，造成直接经济损失23750 元”。其实，全国各地禁行电动自行车或治理电动自行车时所陈述的理由都是如此简单又如出一辙，均缺乏完整而科学的理性论证：包括本地交通状况研究、交通拥堵要素、公众出行需求、电动自行车流量分析、交通事故原因分析、所有交通工具造成的污染统计、政策事先事后的评估预测方案、与政策相配套的交通规