求解失地农民社区建设问题

周建瑜

摘要：随着川渝城乡一体化的进一步推进，越来越多的农民从农村居民身份转变为城市居民身份。城镇化既是人口就业结构、经济产业结构的转化过程，又是城乡空间社区结构的变迁过程。世世代代在土地上生活、耕种，并由此形成的相对稳定的、明显有别于城市社区的村社组织和相应的社区治理机制，决不会随着土地的失去而彻底消亡，失地农民正面临着从乡村治理到社区治理的转变。进行失地农民社区建设和发展的研究，对于促进失地农民融入城市社会，推进我国城市化进程，维护城市社区稳定，促进社会和谐发展意义重大。

关键词：失地农民；社区建设；存在问题；解决方案

中图分类号：C916；D616

文献标识码：A

文章编号：1007—5194(2009)06—0141—07

一、城镇化催生失地农民社区

四川和重庆毗邻，经济相融、文化相通，经济发展的基础、条件和水平基本一致，人口发展状况也有许多相似之处。随着川渝城乡一体化的进一步推进，越来越多的农民从农村居民身份转变为城市居民身份。“十五”期间，重庆城镇化水平由2000年的35.6％上升到2006年的46，7％，平均每年提升1，6个百分点。2008年重庆城镇化水平达到49，99％。按照重庆市“十一五”规划，到2010年人均GDP要上2100美元，城镇化率要达到52％。四川城镇化水平也由2000年的26，7％上升到2006年的34，3％，平均每年提升1，2个百分点。按2008年城镇化水平，四川不同区域的城市可分为三个梯队，处于第一梯队的成都和攀枝花2008年的城镇化水平分别达到63，58％和59，6％，不仅比全省水平高20多个百分点，而且远高于全国平均水平45，68％。

城镇化作为一种社会历史趋势，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。城镇化既是人口就业结构、经济产业结构的转化过程，又是城乡空间社区结构的变迁过程。世世代代在土地上生活、耕种，并由此形成的相对稳定的、明显有别于城市社区的村社组织和相应的社区治理机制，决不会随着土地的失去而彻底消亡。失地农民正面临着从乡村治理到社区治理的转变。十七大报告强调指出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”并提出把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。这无疑给中国的城乡社区建设指明了方向。

我们这里所要研究的失地农民社区主要是指在法定的城市社区中，由失地农民构成的演替式边缘社区和含有失地农民的混合式综合社区，也包括户籍转为城市市民身份的“城村”和“镇村”居民。从严格意义上讲，这里仍使用失地“农民”这一说法是不妥的，因为在绝大多数城市中特别是处于城郊结合部的这一特殊群体在失去土地之后其身份就已经从“农村居民”转变成了“城市居民”。只是为了与原有的城市居民相区别，我们还是沿用人们习惯的“失地农民”称谓。

二、失地农民社区建设面临的问题

我国的社区建设还处于初创时期，失地农民社区建设更是一个全新的课题。按照失地农民群体的聚集地域和居住情况分析，我们以为，在失地农民社区建设方面，目前主要有公寓式集中居住模式、田园式新居模式和融入型混合模式。从村民委员会过渡到社区居委会，失地农民社区建设和发展存在的问题十分突出：

1、社区管理体制问题

从我们调查的几个社区组织机构(民间组织)情况看，尽管含有失地农民的各个社区的地理、历史、环境、资源等状况各不相同，但其治理结构在行政层面上几乎没有差异。社区工作任务主要是办理市、区政府有关居民工作的交办事项，事务也几乎都是落实计划生育，举办各种庆典活动，实施社会救助(帮贫问苦)，社区环境卫生和治安管理，调解邻里纠纷等。各个社区也都建立了一套较为完整的规章制度，从形式上看是很象城市社区了，但事实上，以居委会取代村委会，居委会并未实现从服务范围、对象到工作职能、方式的真正转变。

“村改居”后的社区居民，是按照居民委员会组织法规定的居民自治的规则管理，还是按照村民委员会组织法规定的村民自治的规则管理，目前法律还没有专门的规定。按说，其身份改为居民后，自然应按居委会组织法进行管理。但是，从达州、泸州、南充等地看，尽管不少失地村已经挂上了社区居委会的牌子，我们却发现这些社区的行政管理体制并未有实质性改变，实际是“换汤不换药”。各相关职能部门基本上把工作重点放在了“换牌子、清房子、配班子”上，对改制后社区怎样适应新的要求开展各项工作指导较少，加上依据的《中华人民共和国村民委员会组织法》没有对撤村设居的条件和程序、村集体资产处置和人员安排等作出明确规定，使基层在“村改居”过程中缺乏规范的政策指导。有的区县，对户籍迁移、生老病死、计生优惠政策、“出嫁女”参与集体资产分配权益界定等重要问题意见不一，造成“一村一政”，处置各异，从而影响失地农民社区的稳定。

有的村还因为集体债务较多，无力偿还或无处挂落，致使村改居后，原村委会无法撤销，空挂牌子，保留班子，继续扩大债务。

在高度交叉任职的失地农民集中社区，党组织、社区居委会、集体经济组织三者关系难以平衡。一些转制社区过分强调社区党委在社区事务管理中的“绝对权威”，“一把手”拍板架空社区居委会、集体经济组织。一些社区由于集体经济组织掌握着社区建设发展的经济命脉，经济组织地位上升，党组织领导弱化，居委会管理虚化，以致出现经济组织负责人权力超越社区党组织的倾向。

市政建设没有同步跟进。按照城市管理办法，“村改居”后市政基础设施，如道路、路灯、环境、卫生、绿化、水电等应纳入市政管理统一范畴，经费应由政府解决。现实是，有的离城市近的失地农民社区，既纳入了市政建设规划，又纳入了新农村建设实施项目，享受了两方面的优惠政策；有的却既没有纳入统一的市政建设规划，也没有纳入新农村建设的范畴，成为城市建设管理的“空档”。受高额房租驱使，大多居民和村集体都盖有违章建筑。_一些地方为失地农民划定的自建地上建筑密集，高高低低，道路、下水道等公共设施水平低下，不符合城市化标准。由于缺乏统一规划，既造成土地利用效率低、基础设施配套差，又存在很大的消防安全隐患，加之廉价房屋引来大量的外来人口，也为卖淫嫖娼、地下赌博提供了市场，治安形式十分严峻。

2、失地农民社区设施条件及工作者素质问题

失地农民社区作为城市中新型的社区，与老城区相比差异是明显的，既有经济基础的不同，也有人文素质的不同。失地农民社区服务设施及办公条件不仅表现在与老城区相比较之中，也体现在不同模式社区间差别较大。就是同一模式，由于其地理、历

史、环境、资源等状况各不相同，也呈现出较大差别。同样是集中居住社区，有的设施齐全、高档，有的却十分简陋，甚至有的除住宿房外，什么公共设施都没有。田园式社区大多有城市社区没有的绿地、河塘、花园，有的旅游开发较好，经济发达，购物、交通十分便利；有的远离市区，交通不畅，经济发展滞后，各种与生活配套的设施缺乏。温江柳城北街社区算是较大社区，总户数3851，总人口10506，办公用房仅50平米，电话才1部，电脑4人共用1部；而高新区石羊新光社区总户数2560，总人口6543，办公用房高达1404平米，电话就有3部，电脑3人共用一部。不论居民人数是5000人，还是超过1万人，社区工作人员的编制几乎都是5～7人。

同样是混合社区，无论有没有失地农民融入其中，都存在这种情况：如果是驻区单位效益设施差，社区居民与驻区单位的“资源共享、共驻共建”活动也难以开展。如果驻区单位(主要是指辖区内的党政机关和企事业单位，包括工厂、学校、医院、驻军、寺庙等)向社区开放单位设施，为社区建设提供物质、人力和资金支持，可以共享资源；如果驻区单位各自为政的封闭格局没有打破，在这样环境中的失地农民小区常常被孤立在驻区单位外，什么公共设施都享受不到。

社区干部结构在不同地区存在很大不同。达州、自贡等丘陵和山区新组建的失地农民社区干部的年龄结构趋于老化，文化程度偏低，社区干部中本村、本乡户口占比例较高，搭配不尽合理。失地农民社区在机构设置、人员编制、干部待遇等方面没有统一规定。有的地方对社区专职工作者的报酬福利待遄实行了不同的标准，有的仍实行村干部待遇标准，有的实行低于城镇社区高于农村干部的待遇标准。从目前的情况来看，社区“全职干部”中的大多数既没有社区工作的经验，也没有接受过城市社会基层管理的专业训练，社区的“重大任务”几乎全是上级(街道)布置安排的工作，如：社区计划生育章程、节日庆典活动、帮助贫困户、社区内的垃圾问题等等。因此很容易在工作中沿用过去农村管理或行政机关管理的做法，难以承担起“社区自治”的组织协调职能，难以从长远的角度来考虑社区规划和社区发展，来自居民的、关系社区居民利益的“重大事项”很少能提到议事日程。

3、集体资产收益分配与改制发展问题

村集体资产所有者问题。在确定集体资产所有者方面，各村都有自己的村规民约，出于保护自身利益的需要，担心撤村改居过程中集体资产分配不公、村干部巧立名目多占多拿、不该享受集体资产的人(如“农嫁居”人员)全额参与集体资产分配以及宅基地安排等，基于对村级财务管理现状的不信任和对今后生活保障的考虑，失地农民普遍选择将集体资产进行彻底分割，量化到个人，拿到自己手中。加之拆村建居后，在村集体资产所属的单位就业的失地农民愈来愈少，村民在外就业形成了对村集体的离心倾向也增强了分割集体资产的诉求。

村集体资产改制问题。按照现有的政策规定，农村主要以集体用地、习惯用地、集体厂房形式存在的集体资产获得的收益，上缴的税金较少(或没有)，因此，这些村集体所拥有的资产很难按《公司法》的规定进行公司化的改造，股份不能退转、也不能吸纳外来股，更不可能像上市股份公司那样发行股份，把公司做大等等。

村集体资产评估问题。现在的做法，大部分村评估资产原则上是按账面上的金额(即建造金额)自行评估计算，尚未开发的企业用地(集体资产之一)只登记不折价，待开发后再按情况评估这家加入公司资产。自己评估可能会影响评估的真实性、准确性、科学性。

村集体资产的弱势问题。由于城市政府掌握着雄厚的城市资源和政策资源，村集体资产被动地又不完全地融入城市。在融入城市的过程中，村集体资产表现出被动和弱势，扩张能力明显不足。现行的村级集体资产管理体制就显得非常落后，表现为产权责任不清、市场反应迟钝、分配平均化等，这种管理体制导致村集体资产面临萎缩。村集体资产保值增值具有难度，长久以往还有可能引发新的社会不安定。

4、混合社区居民的社区认同与参与问题

居民社区认同低、社区居民参与不足的问题在融入型混合社区模式中表现较为突出。

混合型社区由于之前城市居委会和村委会各自有一套运行方式，早已形成比较完整的自我内部循环体系，所以，社区各小组之问的居民互动较少。各类社区小组几乎无法组建自己的志愿团体，社区内可供利用的资源很少，各种服务设施匮乏，社区服务除盈利性的以外，非盈利性的服务几乎没有，即使有也很少且质量很低。

由于混合社区居民组成的社区共同体不像集中居住社区大都沾亲带故，要在非亲非故，还没有形成实质性的共同利益的社区开展社区建设活动就很难形成凝聚力。多数的居民没有参与社区管理的意识、经验，而是过分依赖社区工作者或者社区中一些热心人士，一旦没有这批骨干分子的参与，社区活动就没有人接手了。社区组织开展的环境卫生清扫、治安巡防、知识讲座、文化体育活动，参与的对象主要是社区支委、党员、居民代表等骨干分子。如广场文艺会演，观众大部分是社区老龄居民、外来租房户等。以金牛区为例，全区常住居民63万，暂住人口已经超过54万。从我们调查的数据可知，无籍和流动人口不是一个小数目。

租房户中的大部分是从农村进城的打工者，由于户籍限制，“农民工”与他们生活劳动所在的社区的联系并不是双向互动的，社区对“流动人口”除了协助有关政府部门收取卫生费、占道费、治安费和计生罚款，以及进行治安检查外，社区并没有把“农民工”纳入自己的工作范围，社区活动和社区服务也很少考虑到他们的需求。同时，居住在社区的“农民工”对社区也没有归属感，没有文化和心理上的认同。

单位宿舍大院的住户因为原有的体制惯性，还没有“社区”概念。他们的福利保障和公共服务及社会活动，甚至自身的社会价值的体现，均靠单位来实现或完成，许多事情可以由单位出面解决，与社区缺乏直接的利益相关性，基本还是保持“不相往来”的格局。而社区管理机构和社区其他居民也把他们作为单位人看待，大多数社区活动、服务等都没有征求他们的意见。

商品房开发小区环境良好，公共基础设施较为完善，由于有物业管理和业主委员会，小区与外界的隔离度较高，人情较为淡漠，邻里之间来往比较少。

社区每每要落实一项社会性、公益性、群众性、服务性的活动，因为涉及众多单位之间的协调，加之缺乏有效的沟通载体和联系方式，往往难以完成。

5、集中居住区的失地农民市民化问题

把所有近期拆迁的农民全部安排在一个集中居住区域里，好处是保持原来的邻里关系，既便于拆迁，也便于管理，但这种规划布局上的隔离，也促成了居住生活的隔离。无论是社会还是失地农民本身对其身份的认同都是模糊不清的。虽然搬进了现代

化小区，但是很多失地农民身上的“泥土气息”依然很浓厚，与城市其他社区存在着明显的文化差异。事实上，文化的融合可能比经济的接近更加困难，文化的内在性和特质性更难改变。人们的思维方式、行为方式、价值观念、人际观念、消费观念和所处社会结构一经形成便具有天生的惰性，不是短期内就能改变的。失地农民自身内在的文化特征决定了不可能迅速融入高节奏、异质性、开放的城市生活，进城后无所适从，对所处社区和整个城市缺乏相互认同的文化归属感。

根据调查数据显示，有36，26％的失地农民认为自己依然是“农村人”，9，9％的失地农民回答说自己“既不是城里人，也不是农村人”。由于集中居住地区的农民人口众多，加之在熟人群体中生活，向城市紧靠的驱动力不足，乡土气息易于保留，容易形成新的自成一体的封闭小圈子，不利于快速地城市化。与此同时，城市社区居民对人为隔离的失地农民集中居住区存在不同程度的排斥倾向，在他们选择新居时也会把远离失地农民集中居住社区作为一个重要条件，就是房地产开发商也不会把高档住宅规划在这样的人文环境里，这也延缓了失地农民融入的速度。

在失地农民集中居住区里，居委会基本上仍参照村委会的办法进行选举，选举人和被选举人都由原村民组成，一些社区由于牵涉到几个村组过去遗留的集体经济问题，他们只愿意承担原村民聚居地的管理责任和费用，排斥其他村社成员，容易形成一些管理的盲区，造成社区管理和服务的缺位。

据了解，四五万人的集中居住区已经不是个别现象，且还有扩大居住规模之势。短期内，其负面影响还不十分明显，但从长远看，不利于失地农民素质的提高和整体发展，不利于他们从社会经济文化等方面完全融入城市之中，实现真正的“市民化”。由于集中居住的失地农民属于共同利益群体，在一个极小的地域内人口密度巨大，如果出现政策不利，甚或是对政策产生误凑，再有人挑拨煽动，很容易发生群体性对抗事件；如果与相邻别的非利益共同体哪怕是个体间的纷争，也可能引起群体冲突。若不加以认真对待，势必会带来诸多社会问题。

三、失地农民社区发展的对策建议

1、集中居住社区可以在农村与城市两套管理体制中摸索

农村村民委员会成建制地转为居民委员会的，其相当长一段时期内仍有实行村民自治的合理性。

理由是：第一，从社区的区域范围、社会关系、社区利益相关程度、社区参与意识看，村民自治的实现条件没有变。征地、房地产开发和社区企业的发展所带来的经济利益，自然成了各利益主体，尤其是失地农民共同关注的焦点，也是矛盾的焦点，社区利益的相关性不但没有因城市化下降，反而增强。第二，失地农民社区自治主体基本没变。原村集体所有的生产和生活用地所有权性质也没变，仍为集体所有，这是“村改居”后社区的福利主源泉和利益关联点。同时，“村改居”后的居民，作为法定的市民仍不能完全享受到市民的待遇。如许多地方对“村改居”后的居民的贫困救助标准是按农村而不是按市民的最低生活保障标准确定的。失地农民社区居民身份的自我认定也明显偏重农民身份。第三，从失地农民社区的实践效果看，村民自治显示出较强的生命力。一些城市社区仍然挂着村民委员会的牌子，其余的社区尽管挂上社区居民委员会牌子，也还依然使用着村民委员会公章，因为还必须管理原村集体经济。同时，村民委员会选举规则基本上被失地农民集中居住社区居民委员会换届选举所遵循。在这种情况下，不要过于急剧地改变村民自治的体制而代之以居委会体制。应充分尊重农民的愿望，允许农民自主地探索，通过他们多种途径的比较和试验，以他们能够接受的方式推进基层民主自治的进程。

2、借鉴农村新型社区建设是失地农民社区建设最见成效的模式

“农村新型社区指在农村区域按照村庄建设规划和土地利用规划所建设的，居住方式与产业发展相协调，基础设施和公共服务设施齐全，人居环境优良，田园风光突出，具有社区服务和管理功能的新型农村居住区。”

事实上，到目前为止我国城乡统筹比较成功的区域，是我国市场经济较为发达的地区如长三角、珠三角等地，在这些地区，已不存在严格的城乡区隔。近些年，成都的实践具有推广意义。

成都市自2003提出推进城乡一体化概念到2007年列为全国统筹城乡综合配套改革试验区期问，针对农村人多地少的实际，一直在有组织分层次地引导农民向城镇和二三产业转移。一是在中心城区，实行农村与城市社区完全接轨，按照城市社区标准建设新型社区，推动农民向市民转变；二是以县城和区域中心镇为重点，按照城市社区标准建设城镇新型社区，引导农民向城镇集中；三是在有条件的农村地区，参照城镇社区的标准建设农村新型社区。截止2006年底，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。成都市被国家发改委正式列为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，建设与发展规划更加注重高起点、高标准规划城乡一体的产业体系、基础设施体系、公共服务体系、生态空间体系和制度保障体系，规划通过10年左右的努力，促进150万农民转变为市民。

3、促进社区环境设施均衡，提高社区工作人员素质

(1)力促社区环境设施均衡和高效

对于失地农民新建社区，应按人口比例、地域规模确定量化了的办公条件和环境设施，如社区办公面积不足人均占有多少平米的，市、区(县)财政配套供给保障建设，并根据社区所辖人口多少和地域大小，按比例配套供给社区居委会人头基本工资。全面拓宽社区服务和社区福利事业的领域，包括日常物质生活和文化精神生活、生存需要和发展需要的所有服务项目。既有针对孤老、残疾人、困难户等民政对象的服务，又有为某类居民的服务和面向全体社区成员的综合性服务等多个层次。将传统的服务方式与现代信息技术结合，建立社区服务信息网络系统。

混合社区要根据居民、各类驻区单位及群体的需求特点，在社区服务、社区治安、社区文化、社区教育、社区卫生、社区经济和社区环境等社区建设项目的开发与设施的配置上，加强宏观协调，统筹安排，合理布局，既要满足居民、各类驻区单位及群体的共同需要，也充分考虑各自的特殊需要，以有效地发挥共享资源的优势。

政府应将社区建设和社区管理的费用纳入财政预算，作为社区建设和社区管理资金最重要、最有保障，也是最合理的经费投入渠道。社区居委会可以适当开展一些合理合法收费的项目，以“收”抵“支”，筹集部分资金，作为社区经费，包活医疗、教育、综治、计生、环卫、文化福利、低保困难补助、社区公共基础建设等各项经费的补充来源，减轻财政负担。

各社区要充分考虑服务半径需求，解决好基础设施(办公楼)、生活设施(如水电气管线、电视互联网络、卫生服务中心、菜市场、垃圾和污水处理、园林绿化建设等)、文化设施(如体育场馆、图书馆等)，

克服疏密布局不均衡的问题。

(2)力促社区工作者素质提升和积极性高涨。

社区要通过民主选举，产生出综合素质较高的社区届委会领导班子，各区、县级市政府及街道办事处要对社区居民委员会成员和专职人员进行培训，培训内容包括社区党建、民政和社区建设、社区治保、警务和社区消防、计划生育、文化、卫生、人民调解、综合治理和城市管理等，并结合高等院校开设的社会工作课程，开设专题讲座，提高他们的政策理论和业务水平。

政府应根据不同岗位制定相应的人才规格标准，拟定社区干部离岗的年龄界限。对社区党组织、居委会及其他组织的职数配备、成员生活补贴待遇等，地方上应有一个相对统一的标准，经费全部由见才政负担。为推进社区工作者的职业化、专业化、年轻化，政府应本着“公开、公正、择优”的原则，而向社会公开招聘具有一定专业知识、富有责任心、热心社区工作的年轻人充实进社区干部队伍，增强社区的生机和活力。凡从社会上招聘的人员，均要进行社区工作专业训练，逐步实行社会工作者职业资格认证制度，规范社区专职人员选聘、培训、考核等程序。街道办事处作为社区的上一级组织，应加强对社区工作人员的监管。要建立健全各种考核奖惩机制，促使社区工作者必须按要求、标准正常开展各项工作。

要落实社区工作人员报酬，多方面调动社区工作者的积极性。在政治待遇方面，对优秀的社区党组织和居委会专职工作人员，通过公务员招考录用程序，在同等条件下优先录用为公务员；对符合领导干部条件的，可通过领导职务竞争上岗办法，吸收到社区党组织、居委会或街道党组织、办事处领导班子中，充分调动社区工作人员的积极性。在经济待遇方面，社区党组织和居委会专职人员的工资福利待遇参照事业单位人员的工资福利标准，建立工资增长机制和工作奖惩机制，落实社区党组织和居委会兼职成员的误工补贴。

4、明晰产权、合理保护与有效利用集体资产

对村集体资产进行处置，主要是针对失地农民集中居住社区。对此，我们既要兼顾过渡期的实际，又要着眼于长远。当前应集中力量解决以下几个方面问题：

一是清产核资。清产核资应以每个集体经济组织为单位，以账面价值为基础，以产权归属为主要内容，按有关规定全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。为了体现评估的科学性、准确性，应组织由专家、上级政府部门有关负责人、各村干部、村民代表组成的联合评估核查组，对集体资产进行全面科学地评估核查。防止山原村干部组成的资产清核组评估清查村资产的片面性。

二是资产量化。由于没有政策的统一规范，在股权比例设置的实际操作中，各村的选择方案有时会有不同。有的为今后经营运作主动性大一点，设定出集体股和个人股两种，而且把集体股设定为51％，个人股设定为49％；有的集体资产改制是实行“一步到位”，把集体资产股权都量化到个人；有的则设想先清产核资，成立股份公司后，再由股份公司具体操作集体与个人股的比例及股权如何量化到个人的事情等。我们认为，无论采取什么样的方案，在认定“生老病死”、“出嫁女”、“户籍迁入迁出”等权属时，都必须按照法律规定、尊重历史、实事求是的界定好资产所有人产权资格，并张榜公布接受群众监督。政府有关部门可以针对量化比例(集体股与个人股比例)问题，出台基本的参照标准，防止股权量化比例设定上的盲目性。对量化到个人的股权设置政府要及时调研，集中民间智慧，优选最佳设置方案，作出比较规范合理的引导性规定，以消除因股权设置不均衡，或因相瓦攀比所产生的各个村村民间的不良情绪，从而消除因股权设置所带来的不安定因素。

三是理顺发展。政府应从保障村民长远利益和有利于社区发展的角度来合理规划“村改居”社区的发展。第一，建立村民保障储备金，将集体资产中的流动资金剥离出来，建立村民保障储备金，专款用于支付利民“土地换社保”或教育、医保等个人保障性费用支出。第二，成立股份合作经济组织。将集体资产中的固定资产总额作为总股本金成立股份合作经济组织，作为“村改居”后原集体经济的载体，明确集体股和个人股比例，集体股收益主要用于现行村(社区)的正常经费开支、公共设施建设开支、社会保障开支和股(村、居)民的个人收益。针对社区公共建设、公共服务、公共福利等公益事业投入，目前没有统一的标准，在资产改制过程中，各社区要拿出集体资产收人多大比例用于社区公共建设与社区福利，还需要有关部门加强调研，尽快作出具体的切实可行的政策规定。第三，针对少数区县个别村征地后，集体资产为负、又无发展空间的现状，政府应组织专门力量对拖欠、占用村集体资产的进行及时追债，协调相关金融单位，核减其债务，并协调征地开发单位适当承担村级债务或纳入征地成本。经管部门、财政部门以及乡镇每年对各社区居委会资产进行核实、登记，每半年度实行财务公开，积极引导居委会民主理财、民主管理、民主监督，杜绝集体资产流失和私分。确立政府对失地农民社区“财政为主，村财补充”的财政投入长期规划，财政部门要将失地农民社区工作经费纳入年度预算，并逐步加大投入力度。

5、促进社区居民参与，加快市民化进程

当前需重点加强的工作是：

第一，加强公共物品建设，增强居民对社区的满意度。社区公共物品建设的好坏是社区居民对社区满意度评价的物质基础。一般来说，社区公共物品建设愈能满足社区居民生活的需要，社区居民对社区的满意度就愈高。提高社区群众的生活质量，就是要搞好社区服务、环境、氛围、便利、各种优惠等与居民生存、居住息息相关建设事项，，让社区居民对自己居住的社区感到满意，产生喜爱和依恋之情，进而产生归属感。社区组织要把社区居民普遍关心的热点和难点问题排上议事日程，重点解决。社区服务在突出了面向老年人、残疾人，优扶对象和其他困难弱势群体的同时，不可忽略了占绝大多数的社区普通成员生活需求和精神需求的满足，这样才能激发社区各方面居民对社区的最大认同。

第二，为社区居民提供公共交流的空间，以增强其市民意识。无论是失地农民集中社区还是融入式混合社区都应努力为居民提供必要的公共交流的空间，组织形式多样的活动，以促进邻里之间的相互了解和交流，容纳和吸引不同文化背景和生活处境的居民，从中获得各自所需要的物质和精神的追求。居民之间只有通过交往和沟通，增进了解，建立联系，感情才会融洽，才有可能对社区的共同利益感兴趣，进而关注社区的公共事务并参与其中。显然，交往不能仅仅局限在社区内部，还必须拓展社区间交流活动的范围和规模，促进新老城市社区交流与合作，促使失地农民尽快融入城市，成为真正意义上的市民。

第三，找准社区的特色和优势，创造团结和睦的社区环境。各社区可分别以“学习型”、“卫生型”、

“文化型”、“健身型”、“科普型”、“再就业型”、“综合型”等为特色，开展特色社区创建活动。从心理上和感情上增加成员对社区的认同甚至优越感，减少社区的边缘人和边缘团体。各级政府应把失地农民社区纳入创建文明城市工作考评范围，统一标准和要求，通过激励机制增加其创建的压力和动力，督促其更加关注日常创建，日积月累，逐步提升失地农民社区工作水平。

第四、加强社区居民参与的制度化建设，以保持社区和谐发展。社区居民是社区建设的主体，社区参与的广泛性和实效性，是形成居民关心社区发展，社区关心居民生活，居民和社区相互协调的良好关系的重要保障。社区组织可以经常就社区居民共同利益的重大事项召开社区听证会，为居民提供参与社区公共事务管理的平台。既要保护原村民参与社区建设的积极性，更要组织全体社区居民的共同参与。各种需要居民参与的议事协商会议的日程和议题应及时告知全体成员，会议时间尽量定在8小时工作之外，在保证社区居民民主权利有效行使的前提下，要尽可能地简化程序，降低参与成本。会议主题应明确，形式应活泼，以适应不同类型社区居民的多元化需求，真正做到畅所欲言、集思广益，使他们在参与中获得实现自身价值的满足。社区的决策者和管理者应当及时将采纳或未采纳会议的情况向其反馈，使居民对社区的建设经常保持积极的态度。

第五，打乱原来的村行政隶属区划下人群的聚集状态，积极引导农民加速向市民转变。在城市化的过程中，特别是在农民向市民转变的特定背景下，建房和居住方式不单纯是一个提供房源、解决群众居住的政策性、技术性问题，它也应该是引导农民加速向市民转变的方向性问题。因此，社区建设和住房安置不宜过于集中，也不必按原有的身份隶属关系进行行政组织划分。让失地农民与市民、社会各阶层的人混杂居住，逐步消除原先的村一级组织的归属感，并根据居民不同层次、不同年龄、不同业余爱好，逐步建立起社区群众文化活动网络。如；少年儿童文化活动网、青年文化活动网、老年人文化活动网、家庭文化活动网、社区科普活动网等。加大对学校、幼儿园、图书馆、报刊、俱乐部等文化、学习和娱乐场所的建设和管理，使得不同文化修养及情趣爱好的群众能各展其长，各得其乐。

责任编辑：王骏