老少边穷连片地区区域合作路径选择及机制建设的思考

宋爱苏

摘要：老少边穷连片地区的区域合作长期受制于自然条件恶劣、基础设施落后、经济发展缓慢，特别是行政区划所造成的各种体制壁垒，致使区域合作难以推进，加剧了这些地区经济社会发展矛盾，扩大了与全国经济社会发展的差距。本文立足老少边穷连片地区区区域合作的路径选择与机制建设研究，力求促进区域和城乡协调发展。

关键词：老少边穷连片地区；区域合作；合作路径；合作机制

中图分类号：F147

文献标识码：A

文章编号：1007—5194(2009)06—0095—03

一、关于老少边穷连片地区区域合作问题的提出

长期以来，关于老少边穷地区问题研究，国内外理论界大都从反贫困人手进行了不少研究，并取得了大量的研究成果。然而，这些研究大都着眼于普遍性贫困问题，或着眼于单个地区经济发展的角度进行研究。而在统筹城乡发展背景下，如何打破老少边穷地区行政区划，实现区域内行政单元政府管理机制创新，强化各省市政府对行政边区实行跨层级的资源配置作用，建立老少边穷地连片地区区域合作机制，促进经济协作和功能互补，探索互动共赢模式，以此加快老少边穷地区经济社会发展的理论研究尚有不足，其区域合作发展的实践更是落后于全国经济社会发展的水平。

由于历史、自然、经济、社会等多种原因，老少边穷连片地区经济社会发展长期滞后。如武陵山地区，是渝湘鄂黔四省市的边区结合部、又是革命老区和民族贫困山区，是全国非常典型的老少边穷连片地区。毗邻7地市州51行政单元，分别属于渝东南、黔东南、湘西、鄂西四个片区，面积12万多平方公里，人口2000多万。这一地区地缘关系非常密切，自然条件极其相似，人文习俗十分相近，经济发展水平相当，少数民族集中(渝东南地区土家、苗、白、回、蒙古等少数民族144万人，占该地区总人口的53％；湘西州少数民族205万人，占总人口75.4％；同仁地区是以土家、苗族为主的地区；恩施州也以土家、苗、侗族为主)，是全国18个集中连片贫困片区之一，是全国最不发达的区域之一。

武陵山区自然条件较差、产业发展基础薄弱、对外开放水平较低，经济发展长期滞后。以2007年农民人均纯收入为例：渝东南地区2665元，恩施州2143元，湘西州2255元，铜仁地区2860元，只有全国水平4140元的51.7％—69％。以该地区经济社会发展处于中偏上水平的渝东南地区(五个民族区县)为例：2007年地区GDP为189.56亿元，仅占重庆市的4.6％，人均GDP为7677元，相当重庆人均GDP的52，5％；工业增加值57，79亿元，占重庆市的3，8％；社会消费品零售总额80，57亿元，占重庆市的4，8％；区县级财政收入13，07亿元，占重庆市的3，6％；农民纯收入2665元，比全市农民人均低844元；城镇化率22，2％，比全市低26，1％；该地区有乡镇172个，已实现正常通班车的仅有97个，只占56％；有绝对贫困人口13，18万人(按农村居民人均纯收入不足785元计算)，有低收入贫困人口24，73万(按农村居民人均纯收入在785——1067元之间标准计算)；初中升高中率32，2％，比全市低15，3％。基础设施建设滞后，综合经济实力不强，人民生活和社会事业发展水平较低，是武陵山区的共同问题。

如何让这些老少边穷连片地区通过扩大对开放，加强区域合作，实现互动共赢，不仅对于促进武陵山民族地区合作发展，而对于类似的乌蒙山地区(川滇黔边区)、大巴山地区(川渝鄂陕边区)、大别山地区(皖豫鄂边区)、武夷山地区(浙赣闽边区)等18个老少边穷地区的区域合作，统筹城乡发展，全面小康社会建设具有重大现实意义。

二、老少边穷连片地区区域发展滞后原因与合作发展障碍分析

老少边穷地区经济社会发展长期滞后，研其原因有共性，这些地区的区域合作也长期受制于众多而复杂的因素。本文以武陵山地区为例，力着于解决连片地区合作障碍作一分析。

(一)老少边穷连片地区区域合作发展滞后的主要原因

从地缘角度：武陵山民族地区地处我国西部地区的东部，但具有我国西部地区的典型特征：不沿疆、不沿海和远离经济中心，地形都是以高山峡谷为主，丘陵平坝为辅，自然条件恶劣、基础设施投入欠账较多，交通不便，生态环境脆弱。

从人文角度：文盲半文盲多，劳动力素质低，分散封闭、自给自足，缺乏市场观念和开放意识。

从经济角度：传统自然经济尚未改变，产业结构趋同。第一产业比重过大，粮猪型结构单一，农业产业化程度低；第二产业总量小、特别是工业企业规模小、技术含量低、附加值低、效益差；第三产业弱小。这些地区产业结构与所在省市相比，在结构优化上差距甚大。2007年，三次产业结构分别是：渝东南地区25:38，7:36，3(重庆市为12，9:44，6:42，5)；恩施州为37，7:23，6:38，7(湖北省为15，5:44，8:39，7)；湘西州为18:40，6:40，6(湖南省为17，6:42，7:39，7)；铜仁地区为18，36:37，4:44，3(贵州省为16，8:42，3:40，9)。

从行政区划角度：由于老区、民族地区、贫穷地区基本都处于各自行政区域边缘，远离政治、经济、文化省会城市，加之多层级管理模式，造成资源配置能力弱化；同时，各自发展战略受制于必须接受自身行政中心城市的行政管理与经济调节，形成了同一地域的行政分割与市场封闭。

(二)老少边穷连片地区区域合作发展的障碍分析

老少边穷连片地区其经济社会发展从历史上分析，有联动发展的基础和条件，但也受制于行政区划、区际经济利益、财政与税收体制，以及现有金融体制的约束。1除去一般意义上的障碍外，从行政设置与政府管理的角度进一步分析，形成老少边穷连片地区区域合作的障碍主要是以下几点：

一是行政单元战略选择与目标差异形成合作障碍。不同省市发展战略定位与战略目标不同，这些连片地区中各自对本省(市)的战略一致与战略服从，从而形成对边区相邻地区的发展行为选择差异，带来老少贫穷连片地区在基础项目建设、产业发展、资源配置方面的差异性障碍。

二是行政单元组织构架与权力结构差异形成的合作障碍。不同省(市)行政分权下的权力结构，带来财政、税收、投融资方面从行政层级、运作机制、甚至企业管理模式存在明显的政府过度干预，带来合作的体制障碍。

三是行政单元各自利益差异形成的障碍。在老少边穷连片地区各地方政府利益追求共赢机制缺失，带来的市场分割与地方保护主义障碍；加之这些地区市场发育程度低，市场行为无力冲破行政障碍，致使要素市场割裂，资源配置错位现象严重。

三、老少边穷连片地区区域合作路径选

择与机制建设的思路

实现老少边穷连片地区经济社会发展的区域合作，其关键的问题是，要打破行政区划，推进老少边穷连片地区行政单元政府管理机制创新，探索老少边穷连片地区跨省间不同行政单元的合作机制建设，强化各省市政府对行政边区实行跨层级的资源配置作用，实现跨层级的资源配置模式，通过市场机制与政府推动，形成老少边穷地连片地区区域合作机制，促进经济协作和功能互补，建设互动共赢模式。选择老少边穷地区合作路径，建立合作机制是促进老少边穷连片地区区域合作的首要任务。

(一)选择和确定互惠互利的合作路径

选择区域合作中共同所关注的问题和迫切需要解决的困难，打破制约老少边穷连片地区发展的相同瓶颈，是实现互惠互利合作的基础。确定有效合作路径是推进区域合作发展的关键。

一是加强以打通交通瓶颈制约为重点的基础设施建设合作。统一争取将地区交通需求与国家铁路网、高速公路网规划相结合，进人国家、省市统一规划。

二是加强具有相同资源优势的产业培育合作，形成区域产业集群。共同制定水资源、矿产资源等合作开发利用的合作协议与规则。

三是加强劳务合作，推进区域人力资源开发。重点建立区域劳动力供求信息平台，职业技能培训，转移就业，职业考试与互认制度。

四是加强生态环境建设与资源合理开发合作。推进生态合作区建设，共同保护好良好生态环境。

五是加强教育、科技、文化、卫生、通信、广电等交流合作，推进区域社会事业共同发展。

(二)深化体制改革，推进制度创新，建立高效合作机制

一是将非制度性合作发展为制度性合作，将非政府合作发展为政府合作。从当前老少边穷连片区域经济社会发展合作的现状来看，各地方政府、企业盼望区域合作的愿望非常强，也作了大量的探索，千方百计地去推进。但大多处于民间的、局部的或行业的，而没有形成政府间的、全面的经济社会发展合作，致使区域合作的层次不高、内容不全面、促进力度不强、收效不大，难以持续发展。要通过设置跨省市的政府性区域合作机构，联合研究编制合作区域经济社会发展规划，共同制定相关政策和协调市场规则，共同开发优势资源，统筹发展社会事业，加强与区外其他区域的交流与合作。

二是率先并加快在老少边穷连片地区推进省管县的行政体制改革，为高效推进老少边穷连片地区区域合作提供行政体制保障。当前，除直辖市外，现行的地方政府行政管理体制基本都是一个由省市(州)县镇(乡)构成的超多层级的政府管理体制。这种多层级的体制对于老少边穷连片地区要实现跨省(市)的县与县之间、乡镇之间的全面合作，形成了层级障碍。率先并加快在老少边穷连片地区推进省管县的行政体制改革，可以有效排除或减少区域合作的层级障碍，减少因层级过多而带来的资源配置能力层级递减效应，充分运用强有力的省级行政资源推进区域合作。

三是推进区域中心城市管理职能授权改革，提高和增强老少边穷连片地区县级政府的资源配置能力、民族自治能力和对外开放合作能力。从现实状况来看，重庆作为直辖市，其市管区(县)的扁平式管理，加之大力推进了相关的市级管理权限下放，赋予了重庆所在区(县)相对更大的权限，增强了重庆民族地区的自治能力，增加了重庆边区区(县)资源配置能力和对外合作的能力，有效地推进和加快了重庆民族地区和各边区地方经济社会的发展。在老少边穷连片地区所在省市推进区域中心城市管理职能授权改革，赋予或部分赋予老少边穷区县承担省市部门的行政管理权限，适度扩大权力范围，可以全面提高和增强老少边穷连片地区的民族自治能力、资源配置能力和对外开放、对外合作的能力，为老少边穷连片地区区域合作提供制度与能力保障。

四是遵循市场规律，坚持公平高效的原则，制定和完善区域合作规则，形成区域合作的激励约束机制。努力探索老少边穷连片地区生产要素市场配置的新办法、新途径、新措施，建立优势资源开发统一规划、统一配置、合作经营、利益分层、风险共担的激励与约束机制。

五是努力探索异地办园模式，促进移民和就业。老少边穷地区由于区位差别，自然条件差，基础设施薄弱，劳动力素质低，市场发展滞后，招商引资困难。但老少边穷地区具有政策优势，资源优势。推进异地办园，将老少边穷地区自身的各种优势平移，与相对发达地区的区位优势、产业优势相结合，发达地区的支援方和老少边穷地区受援方共同创建产业发展基地。在发达地区划定的区域内，通过合理的规划、完善的设施、优惠的政策、配套的服务等，共建产业发展园区。这种异地办产业发展园区的方式，可以有效建立老少边穷地区的移民和就业的平台，可以有效推进城乡劳动力就业一体化，可以通过互惠互利的合作，为老少边穷地区加快发展提供造血机能。

责任编辑：王骏