新公共行政社会公平观的现代价值

黄海林

摘要：新公共行政在批判传统公共行政价值的基础上，将社会公平纳入公共行政价值体系，使之成为公共行政的第三个理论支柱，实现了公共行政由工具性向目的性的递嬗。行政自由裁量行为是现代公共行政活动不可或缺的构成部分。以社会公平观来规范行政人员的自由裁量行为，实现自由裁量权的公益取向体现了社会公平观重要的现代价值。为确保自由裁量权的正当行使，必须建构良善的制度，并发挥行政人员的个体德性，通过二者结合，实现经由自由裁量权的行使更好地保障、促进社会公平。

关键词：新公共行政；公平观；行政自由裁量权；公共利益

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1007—5194(2009)06—0074—04

新公共行政学派兴起于20世纪60年代末70年代初。该学派认为“任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配”。因此新公共行政极力反对传统公共行政对效率片面无休止地追求。在反思传统公共行政的基础上，新公共行政坚持以公平为其价值内核，强调公共行政追求的公平与效率必须以社会公平为始基。对社会公平价值的追求，是新公共行政的最耀眼的闪光点，并对规范公共行政人员的自由裁量行为有着积极的借鉴意义。

一、追求公平：新公共行政对传统公共行政价值的扬弃

新公共行政以张扬社会公平观为旗帜，向公共行政的价值体系中注入了更为终极性的价值，使公共行政摆脱了技术理性的窠臼。新公共行政价值体系的构建，建基于对传统公共行政价值理性的审视。对传统公共行政价值体系的扬弃，使得新公共行政的价值追求更加自治。

(一)传统公共行政价值缕析

19世纪以前的公共行政，体现了明显的个人权变色彩。19世纪中期以来，随着威尔逊提出的“政治一行政”二分模式、韦伯的理性官僚制以及科学管理学派理论的完善，到19世纪末20世纪初，传统的公共行政范式最终建立起来。传统公共行政的首要价值是效率，对它而言，“被界定为产出与成本之比的效率，要求成本和生产即使不是管理的唯一目标也是管理的首要目标”。效率对传统公共行政而言就是合法性，因为公共行政学的诞生就是要试图破解政府效率低下的症结。伍德罗·威尔逊认为行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地做什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。即行政学研究的中心是探讨行政组织怎样以最高的效率完成合适的工作。在韦伯模式里，官僚制是提高行政效率的理想的组织形式，它意味着理性和效率。而在科学管理运动的推动下，公共行政学者开始找寻适合于公共行政领域的基本科学管理原则。易言之，通过科学研究，使人们找到适用于公共行政的基本原则，从而利用它们来帮助提高行政效率。对行政机构而言，它自身不从事直接的生产，其行动所需的全部资源都是由社会提供的，若对资源的利用率过低，必然将威胁到其管理的合法性。所以，无论是主张“政治－行政”二分，还是层级节制的理性组织，抑或是科学管理理论；无不视机械性效率为公共行政首要的价值追求。

(二)新公共行政的社会公平观

传统公共行政对效率的偏爱是由当时的客观现实决定的。那时候，政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。新公共行政产生的背景，如二战后经济的恢复使人们不再仅仅关注效率；随着社会生活的复杂化，公众也要求公共行政组织提供的服务多样化，在效率之外，行政组织还应追求更具目的性的价值。新公共行政学派认为传统公共行政学研究视野过于狭窄，把公共行政问题局限于纯管理和纯技术的范围事实上就忽视了公共行政的价值问题与规范问题，忽视了处于弱势地位的穷人的利益与价值要求，并实际上将追求不平等的政府体制永久化。把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱。新公共行政学认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。该学派强调公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。可见，新公共行政不是对效率的摈弃，而是主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值相结合。易言之，新公共行政追求的是社会性效率而非投入和产出之比的机械性效率。

新公共行政学发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将传统公共行政学的“效率至上论”转为新公共行政学的“公平至上论”，强调回应性、公民与顾客对决策的参与、社会公平、市民选择；以及对项目有效性所担负的行政责任等价值。公共行政的社会公平就是政府及其行政人员开展行政管理活动所要遵循的平等对待一切社会成员的原则和理念的总和。新公共行政直接从罗尔斯的“作为公平的正义”思想体现中获取理论支持，完全赞同罗尔斯关于正义的两个原则：一是，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；二是，社会的和经济的不平等应这样安排，使他们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。由此，诚如新公共行政学者戴维·K·哈特所说的那样，公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容，它将有效地指导行政官员的行为，既明确了官员及组织的行为应以保障公民基本平等自由权的实现，更明确了他们有责任和义务为更少受惠者获得公共服务所进行的各种努力。

二、社会公平观：规范行政自由裁量权的价值意义

在行政伦理视野内，公平被看作行政管理活动中所必须遵循的伦理原则，它要求政府制定的公共政策和行政人员的行政行为平等地对待一切社会团体和社会成员。行政必须依法行事，这是社会的共识。但是由于社会活动的复杂多变，使公共行政活动也呈现出多变性和复杂性。法律不可能对全部行政活动做出细致的规定，公共行政人员亦不可能像机器一样，有效地按照制定的标准来工作，这就要求公共行政主体主观能动性的发挥，而能动的行政则要求行政主体必须拥有自由裁量权。然而自由裁量权所行使的是公共权力，公共行政人员若不坚持社会公平的原则，势必造成因自由裁量权的运用而产生的腐败。

行政自由裁量权，指行政行为主体在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作为与不作为以及如何作为的权力。这就是说，行政自由裁量权赋予行政主体一定的自由选择空间、在这个限度内，没有对与错的分定，只有合适与不合适的考量。从现实运行机制来看，要实现法律对社会全景的调控，必须首先保证法律制定者和执行者是完全理性、能预知和解决所有社会事务的。可事实上，人的理性总是有限的，不仅法律制定者无法完全预测未来，执法者也不可能在执法过

程中完全体现制定者的意志。而且法律只能规范普遍性的问题，体现总体性的公正，而无法实现所有个体的公正。因此，法律对自由裁量权的限制是无力的。它只是设定了一个规范化的框架，对于框架内的具体事项，行政人员享有充分自由度量的权力。对这些具体事项的处理，完全取决于行政人员自身的德性。当然，这并不意味着法律是无能的，而只是它所能实现的规范功能不理想。行政自由裁量权是一种非制度化的权力，是一种伦理性裁量权，其行使要基于公共行政的精神。它既要践行对公共的承诺，实现社会的整体正义，又要在具体意义上对具体的公民和公民团体的回应，使每个人都得到人道的关怀。这些无不彰显着自由裁量必须公平公正。因此，伦理的考量就在行政自由裁量权的行使中发挥着极为重要的关键作用。只强调严格执行法律并不一定就能实现良好的社会治理。适用法律而不考虑社会公平会导致非正义。

行政伦理对行政自由裁量的规制主要通过使行政主体树立社会公平观的价值观来实现。公共的就应当是道德的，在公共领域如果回避或忽视道德的审视，就无法把握公共领域的性质，就无法正确确立公共行政的方向。公共行政无非是维护公共利益和根据公共意志的行政。无论是公共行政的制度规范还是行政人员的行政行为，都应该建立在社会公共意志的基础上，公共意志就是一个绝对律令。公共意志要求行政主体公平地对待所有的行政相对人。公共领域与私人领域一样，也是由法律制度和伦理道德共同作用的领域，而自由裁量权的行使，主要是由伦理道德约束的。公共行政主体只有坚定正确的伦理道德，在行使自由裁量权时才能保持公平公正的社会价值观。

公共领域的基本结构是一个权力结构，行政人员是专门挑选出来的公共权力的执掌者。权力任何时候都首先是一种支配力量，是由公众的力量所凝结成的，是厨以维护公共利益，保障社会秩序，协调私人领域中的契约关系，捍卫个人权利的公共力量。这种力量一旦背离其公共性质而被公共行政人员用以服务小团体或个人利益，就会造成行政腐败。一切有权力的人都有滥用权力的可能。

对于行政腐败问题，预防比治理更重要。对于腐败的预防，强法的限制当然能起一定的作用，但是法律始终只是外在的约束。行政主体若没有树立公共的意志，抵制各种不良的诱惑，坚定行政行为社会公平的原则，即使在法律的范围内，也还是可能涉足灰色地带，进行隐形的腐败。随着行政专业化的推进，法律已很难对这些专业化的领域进行严格的界定。而且监督制约机制必然会使权力的运行陷入公正与效率的二律背反。所以，“谋求行政人员内在伦理道德的制约与外在的监督制约机制的相互补充是必需的。”行政伦理责任机制是建立在对自身职责的道义和法律认知基础之上的，它的约束力不仅在于个体的道德理想，而且在于现有的法律规章制度。它的作用方式在于，在价值和信仰的内在的召唤下以维护人类的公正为己任，在法律制度的约束下尽自己当尽之责任。

三、内外兼修：以社会公平观规范自由裁量权的路径

公共行政人员在行使自由裁量权时将坚持何种价值向度，取决于两个方面的因素，一是制度的限定，二是行政人员自身的道德修养。我们从不否认制度所设置的规则对行政人员负责任的行使自由裁量权具有积极的推动意义。但是制度亦有其明显的缺陷，若无法内化为行政人员内心的行动规则，它至多只是个外在的约束。而且，制度只有对拥有正义美德的人来说才可能是有意义的。因此，要保证行政人员以公平的原则行使自由裁量权，必须通过良善的制度安排和彰显公共行政人员的个体德性，二者相互支持，相得益彰。

(一)良善制度的建构

新制度经济学者诺思认为：制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。因此，制度对人类的行为具有深远的影响。作为保障自由裁量权正当行使的制度；表现为设计精良的管理体制和法律规范。从行政伦理的角度考察，管理体制和法律规范所限定的恰恰是行政人员底限的行为标准。任何一种立法活动都是一种集体道德裁决、一种政治性社团建立的道德最低标准。良善制度的达成有两条路径，一是制度的伦理化，一是伦理的制度化。

制度的不道德才是个人不道德的根源。防止制度沦落为个人不道德的助推力，必须要对制度进行伦理化。制度的伦理化就是要提升制度的伦理意涵，将公平、公正等伦理价值贯穿于制度的设计、评价以及目标的设定中。易言之，制度的伦理化即人们能够从制度中找寻到内含的伦理价值和伦理要求，或把伦理道德作为一个评价的尺度，对特定的制度进行伦理评价。规则制度必须能保证行政自由裁量权的行使是公益向度的，同时在行政管制的过程中，要树立对行政相对人的尊重原则和关怀原则，从而确保循依规则行使的自由裁量权真正实现提高社会福利的目标。

伦理制度化是指把社会普遍的伦理原则和道德要求提炼、物化为制度，并以此迫使人们遵守。伦理制度化试图解决伦理过于主观的问题，力图以确定的形式将伦理要求制度化为社会共同遵照执行的标准；从而使符合伦理的行为成为一种普遍化的规则，而不仅仅是少数道德高尚者势单力薄的行动。伦理制度化的途径有两个：一是建立道德赏罚的制度。任何制度规范在内化为行动主体道德戒律之前都离不开奖惩机制的保障。因为就现实世界而言，所有的制度规范都只是大多数人的意志表达，要保障制度被全社会彻底地执行，必须以外力来鼓励他们遵守制度，对违反制度规范的行为施以适当的惩罚。二是完善行政监督机制，保证行政公开。行政公开包括政务公开、行政人员财产申报公开、畅通公众举报和申述渠道等，这些都是确保行政自由裁量权公平执行的重要外部机制。道德的规范性一直是具有权威性的，这种权威性如果得到了制度化的肯定和支持，必然会造成一个不得不服从的氛围”。

(二)个体德性的彰显

现代社会，法律以其独特的规范形式、严密的程序对社会进行了全面的调控。法律的权威性和控制的多层面性实现了对公共行政人员令行禁止的控制。然而，法律从来都不是完善的。因为“规章只会引起更多的规章”，“语言的歧义性使其无法作为一个充足工具，来完全控制官僚的行为”，“在大多数情况下，规章越多，对官僚行为的控制力就越小”；由于激励缺乏或者不相容，对规章的执行总是伴随着偷换目标、敷衍了事等弊病。单纯依赖法律的管理并无法达致社会的良序，由此，行政人员的个人德性凸显了其独特的价值。

德性是个体为保证自己的行为符合道德规范所必备的道德品质。公共行政人员享有巨大的自由裁量权是现代公共行政的重要特征。客观而言，在人类达到完全理性之前，自由裁量都是必需的和难以避免的。然而，自由裁量与权力的滥用、权力的腐败并非同义。自由裁量权的实施效果，关键在于行政人员的道德自觉。若公共行政人员始终以公平和公益的标准来行使自由裁量权，则非但不会引发腐败，反而提高了行政活动的绩效。个人德性的彰显以完善的行政人格为前提。所谓的行政人格是公共行政人员与其他社会成员相区别的内在规定性，“是公共行政主体的尊严、品格、品质及所理解与实现的行政价值的总和，也是公共行政主体在社会生活特别是公共行政领域中的地位和作用的统一”。

行政人格不是自然生成的。独立行政人格的形成依赖于行政人员的自律和他律。在独立人格的培养中，人对制度的依赖是一个必经的阶段。历史证明，人的独立人格的生成是社会发展的结果，只有当一个社会经历了建立健全其理性制度的过程，才能在个人身上生成独立的社会人格。由人对人的依附发展到人对制度的依附是历史的进步，但是这并不意味着对制度的依附是人发展的终极状态。人的充分发展应该是摆脱一切外在的束缚，使人在一切外在约束面前表现出充分独立的自由。因此，人对制度的依附虽是历史的进步，但还只是独立人格发展的一个过渡性的步骤，它体现的依然是对人的独立人格的否定。公共行政人员的独立人格只有在充分的道德自觉和道德完善的过程中才能实现。易言之，当公共行政人员具有足够的道德自律力量而无需借用外力来限制自己的行动时，他就是充分独立的。概言之，公共行政人员的独立人格要加建立在其道德自觉之上，并通过自我的约束，不断提高自身的道德修养，在行政活动中自觉地以公共利益为取向。

责任编辑：向波