我国权力制约与监督机制研究综述

章 瑞

[摘要]近年来，关于构建权力制约与监督机制的研究逐渐成为国内学术界研究的一个热点。学者们从多个学科、多个角度对我国的权力制约与监督机制进行了广泛而深入的探讨，并取得了不少的研究成果。本文从六个力面对这些研究成果作出了较为系统的综述。

[关键词]权力；制约；监督；综述

[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2009)12-0023-03

权力制约与监督机制历来都是政治学研究的重点问题之一，进入到21世纪后，关于权力制约与监督机制的研究逐渐成为国内学术界研究的热点问题。目前，对于如何建立和完善我国的权力制约与监督机制，学者们从政治学、法学、社会学、管理学、党建等不同的角度进行了研究，取得了较为丰硕的成果。

一、权力的权力制约与监督机制

权力的权力制约与监督机制，即以权力制约权力。在这一方面，涉及的主要问题就是如何科学配置权力，并使不同权力之间能够相互制约、相互监督。胡启南认为“强化权力制约的关键是实现权力的合理分工和相互制约”。高山认为，完善我国权力制约和监督体制，需要加强“人民代表大会制度下国家机构设置和权力制约监督”，加强“各级权力机关相互间的制约监督”、“国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的制约监督”、“行政系统内部的制约监督”、“司法系统内部的制约监督”。吴振钧提出要对权力进行横向和纵向的合理配置，要在横向上做好“党政合理分权”、“政企合理分权”、“政事合理分权”、“国家机关合理分权”四个方面的工作，同时也要在纵向上使“中央与地方的权限划分科学合理，运行有效”。杨长青认为，要加强对权力的监督和制约，就“要适度分解权力，构建权力之间的制衡关系”，具体而言，他认为可以通过“分解‘一把手过分集中的权力”、“限制领导干部兼职”、“理顺党委和政府的关系”、“正确处理地方党委和人大的关系”、“正确处理上下级关系”来使各种权力之间形成相互制约。同时他认为还应“建立垂直的监督领导体制”、“理顺纪检、监察和检察机关的工作关系”来“要强化专门监督机构的权威，以权力制约权力。”周永坤提出。“只有从权力内部对权力进行分解，并在此建立一个稳定的、相互制约的权力体系，以权力之间的关系来制约权力”才能有效地控制权力。等等。以权力制约权力是对权力进行制约与监督的一种有效方式，国内学者对于以权制权的研究为我国建立科学的权力配置体系奠定了理论基础。

二、权力的法律制约与监督机制

在强调法律对权力的制约方面，杨长青认为“制约领导干部权力，从根本上说要靠法制。”他提出了“依法行政，用法律约束行政主体”、“完善预防和治理权力腐败的法律，加大法律制裁力度”和“建立和完善独立的司法体制”三种途径来加强法律对权力的制约。董长春认为“应当在以法律制度明确权力活动领域的基础上，完成对公共权力私人性的制约。”他针对制约权力提出了三点措施：“以法律明确权力的活动领域”、“以法律确定公共权力的边界”、“以责任制约权力”。吴振钧认为，以法律制约权力就是“制定严密的法律法规，规范权力的运作过程，控制官员的用权行为，作到依法行权，依法行政。”为了能够达到用法律控制权力的目的，他认为“要设置三道互相衔接的严密防线”，即“行为前的法律控制”、“行为过程中的法律控制”和“行为后的法律控制”，通过这三道防线，对权力进行法律上的制约。喻中强调行政诉讼在权力制约与监督中的重要作用，并提出了实现行政诉讼制约和监督行政权力的三种方案：提高行政诉讼级别的“小改”方案，由最高法院行政审判庭在各省、市、自治区设立“派出法庭”的“中改”方案，在最高人民法院之下设立相对独立的行政法院系统的“大改”方案。黎仕勇从宪法的角度指出要完善和强化我国权力监督体系，必须建立有中国特色的双重违宪审查制度。具体方式“一是通过完善人大的立法备案制、批准制、否决制、撤销制等确立人大的“违宪审查制度”(立法审查)，二是赋予或授予最高人民法院“违宪审查权”(司法审查)。”只有这样才能发挥宪法监督的作用。姜明安认为，“宪法只有得到有效实施，宪法确立的公民基本权利才能得到有效实现，宪法规定的国家权力分工与监督制约机制才能真正有效运作”，因此，“在公民基本权利遭受其他任何个人、组织不法侵害之时，法院应以不违宪的具体法律进行裁判；当无此具体法律时，法院以宪法作为直接依据进行裁判，这是理之自然。”从法律的角度进行研究成为目前学者们研究权力制约与监督机制的一个重要视角。

三、权力的社会制约与监督机制

在以社会制约权力方面，学者们也取得了不少的成果。郭道久认为，要充分发挥利益群体、第三部门和大众传媒对权力的制约和监督作用。吴振钧认为以社会成员的权利制约权力是“民主社会所独有的一项伟大的法治战略”，符合人民主权的观点，因此“社会组织、社会团体、社会成员有权通过参政权、控告权、质询权、批评权、建议权、罢免权、听证权、申诉权、控告权、检举权的行使，维护自身利益，制约权力行为”金海和提出，以公民权利制约公共权力，可以从“完善法制建设”、“加强民主政治建设”和“提高社会全体成员的民主和法治意识”三个方面入手。陈宏彩从政治参与的角度强调以权利制约权力的方式，即“必须使由代议制政体构成的封闭的决策体制和运行机制引入更多的民主、开放因素，让普通民众享有充分地获取政府信息、自由地表达政治意见、合法地参与政治决策的机会与权利。”只有这样，当政府权力侵犯公民合法权利时，公民才能享有通过法律途径抵制侵害、实现权利救济的权利。汪来杰则在《以权利制约权力的思考》一文中对以权利制约权力的时代价值、表现形式、路径选择作出较为详尽的论述。

另外，在以社会权利制约权力的方面，很多学者特别强调了舆论监督对权力的制约和监督作用。如叶战备认为“舆论监督因其自身具有的独特功能已成为当代社会监督最有力的途径之一”，可以从“舆论监督立法”、“保障新闻媒体和公众的知情权”、“营造良好的舆论监督环境”三个方面来加强舆论对权力的监督。王仲勤提出目前我国新闻监督存在的“五难”，即“接受采访难”、“审查通过难”、“稿件发表难”、“解决问题难”、“记者处境难”，并分析了存在这些问题的原因。宗旭提出了“普及法律知识，提高全民的舆论监督意识”、“强化政府管理的透明度，营造良好的舆论监督环境”、“建立有效的舆论监督体制”等三项加强舆论监督的举措。

发达国家的民主政治发展已经表明，权力的社会制约与监督是当代权力

制约与监督机制中非常有效的途径之一。从目前国内的理论研究和政治实践发展来看，通过社会来制约和监督权力将会成为推进我国权力制约与监督机制建设的最值得期待的生长点之一。

四、权力的道德制约与监督机制

在强调道德对权力的制约与监督方面，张康之认为“道德制约在一切存在权力的地方都有着普遍意义。”要发挥道德对权力的制约作用，必须要“在公共行政中，引进道德的因素，建立行政道德的规范体系，并为行政道德发挥作用提供环境支持”。杨长青认为领导干部要“树立正确的权力观”、“树立社会主义的义利观”、“树立马克思主义的群众观”、“树立社会主义的苦乐观”、“树立社会主义廉政观”以此来实现对权力的道德制约。林兴发指出“由于制度制约存在局限性，因而对权力的道德制约是必要的。”而“权力的道德制约关键在于提高权力主体的思想道德素质，增强权力主体的自律能力。”因此，引导干部树立正确权力观，加强领导干部道德教育，提高领导干部道德修养就显得尤为必要。廖孝英认为，“伦理责任的约束是防止权力滥用的内在途径”，“可以保证行政官员把公众利益和制度价值真正内化为个体行政人员的内在道德责任。”因此，必须注重加强公务员的行政道德建设，强化行政道德对公务员行为的约束作用。另外王彦东、周红在对权力的道德制约方面也作了较为深入的研究。

五、权力的党内制约与监督机制

鉴于中国共产党在我国的特殊地位，如何构建中国共产党内部的权力制约与监督机制成为推进中国特色权力制约与监督机制建设的一个重要方面。很多学者对党内权力的制约与监督问题作了专门的研究。喻中指出，要加强对党内权力的监督，首要的就是“通过选举制加强对主要领导干部的监督”，通过“完善选举的程序与技术实现对主要领导干部的监督。”同时喻中指出，在推进党内监督的过程中，“双规”是“党内监督制度中的关键环节”，也“是当代中国权力监督机制的一个重要纽结”，因此，有必要对“双规”制度进一步加以完善，“使之与权力监督的其他环节实现有效的对接，从而整合出一个更有效能的权力监督体制。”“黄百炼认为可以通过“健全‘一把手的选拔任用机制”、“健全正确发挥‘一把手作用的决策机制”、“建立预防‘一把手蜕化的警示机制”和“建立对‘一把手不能始终保持先进性作用的淘汰机制”等四项措施来加强对各级组织“一把手”的监督。杨长青提出，要加强共产党内部的监督，必须充分发挥党员和党的代表大会的监督作用，同时还要“强化领导班子集体内部监督”、“加强党的纪律检查”以及“拓展对领导干部权力监督的时空”等。这样才能将多方面的监督形成合力，实现党的内部监督。另外，黄明哲、郭文亮、唐士其、杨久华、王海军等人也对党内权力的制约和监督提出了很有价值的观点。

六、权力运行过程的制约与监督机制

近几年，国内对权力制约与监督的研究出现了一个新的趋势，越来越多的学者转向了对权力运行过程进行制约和监督的研究，并且取得了一定成果。如中国行政管理学会课题组提出，目前我国的权力运行存在“权力安排不尽合理”、“权力运行程序欠缺规范透明”、“权力运行的法制化程度不高”等问题，针对这些问题，中国行政管理学会课题组提出了“加快政府职能的转变”、“优化权力配置”、“规范权力运行程序”、“把权力运行纳入法制化轨道”、“加强行使权力的自我约束”等五种解决措施，以此来加强对权力运行过程的制约和监督。丁纪春也提出了“要对权力进行全过程监督”的观点。他认为，目前我国的“监督机制中存在的一个突出问题，就是事前、事中监督不够，主要是事后监督、惩戒性监督，没有做到超前预防。”而要改变这种状况，最根本的就是从权力生成的源头、权力运行的起点开始监督，真正做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，监督就实行到哪里。这样才能真正实现对权力的制约和监督。周智也对加强权力运行的制约与监督提出了自己的观点，他认为要加强对权力运行的制约与监督就要“在建立健全对权力运行的制约与监督的运作机制基础上，强化对权力运作的全过程，包括对权力行使主体，权力实施过程，权力运行后果等环节实行全面的管理、控制和监督。”他还提出通过“加强对权力运行的制约与监督的思想建设”和“对权力运行的制约与监督的制度化、法制化建设”来保证权力规范运行的观点。而韩健则认为应该从权力的授予、权力的行使、权力运行的后果三个方面入手，通过多种制约和监督手段来加强对权力的制约和监督。在具体的策略上，他提出了健全选举制、强化新闻监督、完善政绩考核制度和责任追究制度等一系列措施。从权力运行的角度进行研究已经成为目前学者们研究权力制约与监督的一个新视角。

综上所述，目前国内在权力制约与监督机制的研究方面取得的成果还是比较丰富的，这些成果为我国进一步开展权力制约与监督理论和实践的研究奠定了基础。但是我们也应该看到，目前的研究也存在不足，主要表现在：一是个别研究多，系统研究少。目前国内的研究大多集中在对权力制约与监督的某一个或几个方面的研究，而系统地研究中国的权力制约与监督的则较少。二是应然研究多，实然研究少。目前国内的研究多是介绍与权力制约和监督机制相关的理论，并在此基础上研究我国权力制约与监督的应然状态，而对于如何将国内外的相关理论和历史经验与我国的传统和现实结合起来，在实然层面上解决我国的权力制约与监督问题的研究较少。三是看到问题的多，解决问题的少。尤其是对于我国权力制约与监督机制中存在的深层次问题，在现实中探讨解决方式的研究更是较少。这些问题的存在为学者们提供了进一步研究的空间。