企业国有产权界定法律问题思考

董　平

国有资产产权界定是国有资产基础管理工作的一项重要内容,它是指明晰国有资产权属关系的一种法律行为,是国有资产进入市场交易和国家出资企业改制成功的前提与保障。2009年5月1日起施行的《企业国有资产法》明确规定了企业国有资产的含义,确定了国家出资企业的企业法人财产权,界定了履行出资人职责的机构的基本职责。《企业国有资产法》作为企业国有资产监管领域的基本法律,该部法律的实施给企业国有产权界定制度带来了新的思考。

一、企业国有资产、国有产权及产权界定

国有资产可划分为由国家对企业的出资而形成的经营性资产,经营性资产的主要功能是营利性,要求是保值增值;由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的资产属于行政事业性资产,行政事业性资产的主要功能是维护国家机关正常运行,对这类资产的监管是要求其合理使用;属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资产属于资源性资产,资源性资产的功能是满足整个社会经济发展需要,对这类资产的监管是合理开发、利用、节约和保护。

《企业国有资产法》将经营性国有资产作为适用范围,规定:“本法所称企业国有资产,是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。这一规定体现企业国有资产具有如下特征:

(一)是国家以各种形式对企业的出资形成的。出资人是国家,只有国家向企业的出资所形成的法律关系才是本法适用的对象。国家出资必须是以资本的形式向企业投资,通过资本经营,取得赢利,实现资本的增值。由于我国国有企业改革的发展阶段不同,国家向企业的出资形式有多种情况,如80年代中期,国家为了提高国有资金使有的效率,将原为国有企业基本建设投资由财政直接拨款改为通过银行转贷给企业使用的方式,即“拨改贷”,这种形式实际上是国家以贷款的形式向企业出资。90年代中期,国家又将“拨改贷”的资金本金余额转为国家资本金,即“贷改投”。除货币出资外,还包括国家用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资,都属于国家对企业的投资。

(二)是国家作为出资人对出资企业所享有的一种权益。《企业国有资产法》将企业国有资产与企业法人财产权加以区别,出资人将其财产投入到企业后,这部分财产就成为企业的法人财产,企业对该财产依法享有法人财产权,出资人不再对其出资的具体财产拥有所有权,它的出资财产已转化为权益,它对企业享有的是出资人权利,体现为资产受益、参与重大决策、选择管理者等出资人权利。

国有产权是关于国有资产的所有权以及由此衍生的其他各种权能。国有产权可分为两个层次的权利:一是国有资产的所有权,对此要界定产权的归属关系;二是由国有资产所有权决定和派生的其他资产权利。在计划经济时代,国有资产的所有权归属是明确的,国有产权具有唯一性、完整性。改革开放以来,国有企业的资金来源和资产形成的多样化,国有资产的权属上出现了许多纠纷。

国有产权界定就是对国有资产进行所有权确认,界定属于国家所有的资产范围和数量。基于我国企业国有资产的具体成因,依据产权界定 “谁投资,谁拥有产权” 的基本原则,可以从三个基本方面判定企业国有资产的产权归属:(一)初始投资者是国家,投资权益界定为国有资产;(二)国家初始投资增值,增值的权益界定为国有资产;(三)由国家优惠政策形成资产,包括税前还贷、减税免税等形成的资产权益,虽然不是国家直接投资,但应视为国家投资,其资产权益界定为国有资产。按照上述方法,通过核查企业相关原始财务资料,可以具体界定各类型企业中的国有资产。

二、企业国有产权界定的主管部门问题

《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》(国资法规发[1993]68号)规定:国有资产产权界定工作,按照资产的现行分级分工管理关系,由各级国有资产管理部门会同有关部门进行。因而当地政府的国有资产管理局是国有资产产权界定的主管部门。

2003年,国务院、省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别设立了国有资产监督管理委员会(下称“国资委”),国资委对所出资企业主要行使出资人的权利。2003年5月《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院令第378号)公布实施,关于国有产权界定问题,该条例第三十条规定:国有资产监督管理机构依照国家有关规定,负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。因此,国资委完全承继了原国有资产管理局的主管产权界定的工作。该条例强化了国资委的权力,按照该条例的规定,国资委集出资人职能和行政监管职能于一身,这使国资委的国有资产行政监管职能与该条例规定的国资委不行使政府的社会公共管理职能很难区分,使国资委在履行出资人权利时处于绝对的强势地位,因而饱受争议。

《企业国有资产法》明确界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位,规定国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。在第七章,又特别规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。虽然《企业国有资产法》没有明示去除国资委的行政监管职能,但是,它朝剥离国资委现有的行政监督职能方向迈出了清晰的一步。

国资委的根本职能是按照本级人民政府的授权,代表本级人民(下转123页)(上接121页)政府对国家出资企业履行出资人职责,从法律制度上解决国家出资企业出资人代表到位问题。国资委行使国有资产出资人权益,实质是股东权利,是指基于国家向企业出资而享有的对企业的各种出资人权利。股东权利作为出资者向企业转移出资财产所有权而换取的对价,体现了出资者与企业之间的法律关系。同时,股东权利作为出资者基于出资而取得企业出资人资格的标志,体现了出资人相互之间的法律关系。因此,出资人权利是出资人与企业之间及出资人之间法律关系的核心问题。当出资人之间或出资人与所出资企业之间因产权归属出现纠纷时,国资委实质是产权纠纷的利益攸关方,由利益攸关方来主管界定产权归属,对产权纠纷的其他利益攸关方而言明显不公。

由于《企业国有资产法》明确界定了企业国有资产、企业法人财产权的内涵及外延,由此可以清晰看出立法的价值取向,即履行出资人职责的机构的权限都是涉及在权益方面的内容;而国家出资企业的管理权限,都涉及在企业的法人财产权范围。该法实施后,企业国有资产、国家出资企业法人财产将清晰易辨.因此,实践中更多的是不同主体之间的产权纠纷,履行出资人职责的机构在担当运动员的同时,再承担裁判员的职责,明显不妥。

三、国有产权纠纷诉讼主体问题

诉讼主体,即诉讼当事人,是指因民事权利义务发生争议,以自已的名义进行诉讼,要求人民法院行使民事裁判权的人。诉讼主体是一个诉讼得以成立,并进入司法机关审判范畴所不可或缺的重要因素。在司法实践中,其他投资主体在诉讼请求确认国家出资企业中非国有资产投资权益时,有些当事人直接将国家出资企业列为诉讼主体,忽略了国资委的诉讼地位。甚至,有些司法机关在国资委不知或国资委未能以任何方式(原告、被告、第三人)进入已进行的产权纠纷诉讼中的情况下,直接进行裁判或调解。应当说,上述裁判或调解,在程序上损害了代表国家履行出资人职责机构的诉讼权利,在实体上由于权利主体的缺位,有些裁判或调解侵害了国有资产权益,使本来错综复杂的产权纠纷更加难以及时公正地解决。

《企业国有资产法》实施后,履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业行使出资人的权利。出资人作为企业的终极所有权人,其诉讼主体地位源自于出资人持有的投资权益,即股权。公司法理论上,股权按其行使目的和内容,可以分为自益权和共益权。自益权主要是财产权,是出资人最终的投资目的所在。而共益权主要是对所出资企业的管理权,由于出资人自身利益与所出资企业正常运行息息相关,作为企业法人财产权利主体的企业并非自身利益的最终维护者,出资人才是所出资企业利益的最佳维护者。因此,其他权利主体诉讼主张对国家出资企业享有部分投资权益,该类诉讼主张对企业国有资产权利主体的自益权和共益权将产生实质性影响,并司法机关所作的法律文书与国家出资企业的出资人存在着法律上的利害关系,为了有效维护国有资产的正当权益,履行出资人职责的机构在国有产权纠纷诉讼案件中是当然的诉讼主体。

(编辑/丹桔)