南通市农村社会养老保险工作的调查和思考

姜作培 陈峰燕 马 亮

作者简介:A姜作培(1947- ),男,江苏通州人,中共南通市委党校经济学教授;陈峰燕(1975- ),男,江苏海门人,中共南通市委党校现代管理教研室副主任;马亮(1982- ),男,江苏南通人,中共南通市委党校现代管理教研室讲师。

摘 要:农村养老保险工作怎样推进,国务院2009年8月已出台了关于农村养老保险工作的实施意见。江苏省南通市从2006年底开始在江苏率先进行新农保试点,历经三年努力,参保覆盖率达95.78%,位于全国前列,他们的经验,值得各地农村学习借鉴。

关键词:南通;新农保;经验

中图分类号:F840.67 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2009)12-0052-07

2009年8月,在全国第一批“新农保”试点城市还未出炉以前,“南通基本实现新型农村社会养老保险制度全覆盖”的好消息就已不胫而走。江苏南通市是我国长三角经济发达地区的一个地级市。近年来,南通市委、市政府认真落实科学发展观,统筹城乡经济社会协调发展,着力推进和完善新型农村社会养老保险工作。在政府推动、政策引导、形式灵活和费率合理等综合因素的影响下,农民的参保热情空前高涨。截至8月底,南通市新农保参保总人数达109.03万人,参保覆盖率达95.78%,全市新农保基金累计达33.13亿元,目前已有12.1万人领取养老金,另有90574名70岁以上农村老年居民领取了养老补贴,六县(市)和三区已全面完成市政府提出的“新农保基本实现全覆盖”目标。农保基金累计金额和参保人数占全省总数的30%左右。南通新农保平稳落地,百万农民得实惠。国务院人力资源和社会保障部特地给他们发去了一封贺信,对南通市“新农保”工作给予充分肯定,认为南通养老保险工作“取得了突出成绩”、“位于全国前列”,为全国新农保的试点“积累了宝贵经验”。

一、推进新农保是构建和谐南通的必由之路

农村社会保障水平决定着农村社会和谐稳定的程度。农村养老保险是社会保障的一个重要组成部分,却又是社会保障体系中一个滞后的和最薄弱的环节,被看作是农村社保工作最难解决的热点问题。近年来,南通在积极推进农村最低生活保障、失地农民保障、新型农村合作医疗制度的基础上,从2006年开始,把着力构建农村养老保险制度作为市委、市政府民生建设的重中之重,先行先试,努力让新农保阳光普照南通百万农民。

1.推进新农保是南通立足民生、顺应民心的惠民之举

养老保险是民生之依、和谐之本。早在上世纪90年代中叶,按照民政部《县级农村养老保险基本方案》的要求,南通即在全市农村推行农村养老保险工作。1996年以政府令的形式,颁发了《南通市农村养老保险暂行办法》,经过10多年的实践探索,南通市的“老农保”形成了“个人缴费+市场机制”的特色,与苏州、盐城共同被誉为江苏农村社会养老保险工作的三面旗帜。但是,随着经济社会发展水平的不断提高,特别是市城镇职工基本养老、医疗、城镇居民医疗等社会保险制度的日益成熟,“老农保”已不能适应农民社会养老保障的现实需求,制度设计上的“先天不足”日益显现。农民个人缴费比重高和社会保障水平低的矛盾,导致的直接结果是农民参保积极性越来越低,“老农保”已失去了其存在与发展的吸引力和生命力。与此相联系的是,农村人口老龄化速度加快和长期的低生育水平使传统的家庭养老功能趋于弱化,农民对社会养老保障的需求十分强烈。而南通在这一点上显得尤为突出,南通市是全国计划生育先进单位,多年来人口出生率一直在全国处于较低水平,控制在5%—6%以内;南通市又是全国著名的长寿之乡,老龄化程度一直在全国处于较高水平,2007年已达22%。再加上南通市人多地少,人均耕地仅有0.92亩,土地的保障作用日渐式微。在这种态势下,怎样进一步推进农村养老保险制度改革,解决南通农村老有所养问题,显然已成为南通落实科学发展观,让农民分享经济社会发展成果,实现社会公平的一个重要课题。市委市政府认为,加大对农村养老保险的投入,建立新型的农村养老保险制度,这事关百万农民的福祉,是南通市各级党委和政府责任所在,也是构建和谐南通的题中应有之义。因此,从2006年以来,他们立足民生、顺应民意、攻坚克难、积极而为,始终把这项工作放在心上,抓在手上,有力、有序、有效地推进农村养老保险制度建设。

2.推进新农保是南通衔接城乡、统筹发展的重大举措

由于受历史的和现实的多种因素的影响,我国城乡社会保障一直存在二元结构体制。城镇职工的养老保险由政府财政解决,农民的养老保险限于国家财力,只能依靠土地、家庭保障解决,老年生活风险基本依赖家庭化解。这种不平等的制度显然给城乡关系带来了诸多矛盾和摩擦。全国是如此,南通作为沿海经济较为发达的地区也是如此,农村养老保险明显落后于城镇,建立的主要是处于底线上的社会救助及零星的社会福利。面对现实,南通市各级党委和政府深深感到,南通市人均GDP现已超过3000美元,处于城乡统筹中期。改变城乡二元结构体制,缩小城乡之间存在的这种明显差别,逐步推进城乡养老保险制度对接,既是当务之急,又是长远之计。由市县财政支付农民部分养老金,让全市农民都享有养老保障,这是统筹城乡发展的内在要求,对实现农村社会和谐稳定有着巨大的现实意义。为此,南通市委、市政府把推进农村养老保险工作作为衔接城乡,促进城乡基本公共服务均等化的重大举措,全方位、大力度展开这项工作。一方面以长远的战略眼光,对缩小城乡养老保险差距准备作出长期谋划,进行持续努力。另一方面,从城乡实际出发,既量力而行,又尽力而为,统筹谋划城乡养老保险发展的近期行动和方略,着力抓好推进新农保的各项工作。

3.推进新农保是一举多得、化解南通农村经济社会各种矛盾的现实选择

在当前深化农村各项改革的攻坚时期,着力推进现代农业发展的关键时期,南通农村和全国一样,面临着诸多经济社会矛盾,严重影响了农村社会的稳定和和谐。民生矛盾往往是引发其他矛盾的主要症结,而解决民生问题的突破口,或者说关键措施之一就是要大力发展农村养老保险。市委、市政府认为,发展农村的养老保险,不仅仅是个人养老,使农民无后顾之忧,提高生活质量和对生活自信心问题,它还从多个侧面化解农村经济社会发展中所产生的各种矛盾,有助于构建和谐社会和社会主义新农村建设。从南通的实践来说,最突出的表现在以下几个方面:一是有利于减轻子女的经济负担,在相当程度上避免因经济利益引发的家庭矛盾,有利于在全社会形成敬老爱幼的良好风气和更为和谐的家庭关系。二是能有效化解一些农村集体组织无钱办事的困境,使它们能够集中有限财力更好地为老年人服务,从而加快形成文明的乡村风气和和睦的邻里、干群关系。三是有利于改变养儿防老的传统观念,促进计划生育工作,控制人口数量和男女性别比例失调的问题。四是有利于促进农村土地流转,提高土地的利用率和产出率。显然,推进新农保是一项一举多得,能从多方面、多角度化解经济社会矛盾,促进南通社会更加和谐的最有效的举措、最理性的现实选择。

基于上述认识,再加上南通市近年来经济增速较快,市、县(市)区财政收入有了较大幅度提高,政府具备了一定的财力,已为推进新农保奠定了基础和创造了条件,也就是说,南通既有必要又有可能为全市百万农民提供养老保障。尽可能加快建立农民养老保障制度,已经刻不容缓,正当其时。

二、南通市推进新农保的主要方法和特点

作为民生工程中的一个热点问题,南通市委、市政府自2006年以来的3年中,率先着力推进农村养老保险制度改革。他们根据党中央、国务院提出的在农村建立养老保险制度的总体部署和要求,借鉴国内先行地区改革的经验和做法,将“公平、正义、共享”作为核心价值理念和改革的重要标准,将免除南通所有从事农林牧渔等农业生产农民老年后顾之忧,确保“老有所养”作为制度建设的基本目标,以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合作为改革的基本模式,以个人缴费最低不少于上一年度农民人均纯收入10%,有条件的村集体经济对本村参保人员给予资金补助,财政补贴不低于参保人员年最低缴费标准的20%作为参考标准,采用多种策略和手段,一步一个脚印地推进新农保的各项工作。其主要方法和特点是:

1.坚持广泛宣传发动,着力扩大覆盖面,充分体现新农保的普惠性、全民性

对广大农民来说,新农保是一个前所未有的新事物,而新事物的产生和发展往往有个复杂而又艰巨的过程。南通在新农保工作发动阶段,由于受传统观念等诸多因素影响,部分农民在思想认识上和对党的政策的理解上存在种种盲区,如有的人重眼前、轻长远,不少年轻人认为来日方长,养老的事还早,没有必要急着去投保;有的人心存疑虑,怀疑政府的承诺能否兑现,缺少对新农保的信任度;也有的人认为,养老金水平偏低,不能解决老年人保障问题,等等。为增强农民参保意识,引导农民普遍参保,力求做到应保尽保,南通市开展了声势浩大的宣传活动。各县(市)区充分发挥新闻媒体覆盖广、时效强的优势,采用电视专访、电台热线、报纸专栏等多种形式,对新农保政策的普惠性、全民性进行全方位、多角度、大容量、高频率的宣传。启东有的乡镇将新农保政策编排成形式多样、通俗易懂的小节目,在村头田边、街头闹市演出。通州市在宣传发动阶段做到“业务镇镇讲、广播天天响、标语处处挂、资料户户有、车子村村走、工作人人做”,确保新农保政策家喻户晓,深入人心。海门市印刷了大量政策文件的缩印版、知识问答和服务指南,分发到每个参保对象。强有力的宣传攻势,使广大农民充分认识到新农保是政府为民办的实事、好事,明白了“早参加农保实惠、晚参加农保吃亏、不参加农保后悔”的道理,从而消除了思想顾虑,激发了参保热情。在全市农村形成了“人人谈农保、人人赞农保、人人想参保”的浓厚氛围,出现了子女为父母投保、女婿为岳父母投保,甚至侄子为叔叔婶婶投保的动人场面。

2.坚持层层抓典型,重视发挥试点经验的作用,充分体现推进工作的科学性、有效性

建立新农保制度,是一项宏大的社会系统工程,是一项艰巨复杂的工作任务,涉及多个层面利益关系的调整,农村的情况又千差万别,必须区别对待。为此,南通市各级党委和政府在推进新农保工作整个过程中,十分注意工作方法,遵循典型引路、逐步推开的原则,坚持市、县(市)、乡镇三级政府层层抓典型试点,以试点经验推动面上工作,体现了推进工作的科学性、有效性的特点。首先,市政府于2006年10月确定如皋市为全市新农保的试点县级市。如皋市把新农保建设作为新农村建设的十大工程之一,坚持“统筹安排、财政投放、个人缴费、集体补助、配套衔接”的方针,强化领导、广泛发动、典型引路、靠前服务,强势推进农保广覆盖,他们的经验给其他县(市)起到示范带头作用。其次各县(市)又根据本县(市)县情,选择1—2个乡镇为试点单位,大胆实践,勇于探索,创造了一个个富有多种特色和各种类型的农保扩面典型。有的扩面工作细,扩面方法实;有的扩面机制好,扩面措施硬;有的扩面经办人员特别能吃苦、特别能战斗。这些试点经验的推广,同样为促进县(市)域新农保全覆盖起到了经验共享、鞭策后进的效果。再次是各乡镇政府又分别在各乡镇1—2个村进行试点,把新农保作为小康村建设考核的重要内容。这样从上到下层层抓点,以点促面,以点到面,出现了新农保推进工作“一地领跑、落后跟上、整体推进”的良好局面。

3.坚持因地制宜,一切从实际出发,充分体现新农保的适应性、可持续性

南通市各县(市)区的经济发展水平、财政承受能力、集体经济实力和农民收入水平都各不相同,因此在个人缴费、集体补助、政府补贴、养老待遇等方面,市政府按照“立足当前、着眼长远,因地制宜,分类指导”的原则,不搞“一刀切”、“一律化”,以确保新农保与当地实际相适应,确保新农保发展可持续。基于此,市政府站在全局的高度,按照“全市一盘棋”的要求对推进新农保制度的基本政策,如主要对象、基金筹集方式、待遇计发和调整等作了相对统一的原则规定,至于实施的具体模式,个人缴费和财政补贴的标准等等,均由各县(市)区结合实际,从县(市)区情出发,坚持原则性和灵活性的统一,大胆实践、探索。例如在新农保的制度模式上,海安、如东、海门、通州等县(市)采取统账结合的新模式,即财政补贴计入统筹账户,个人缴费计入个人账户。而其他县(市)、区则采用纯个人账户的模式,即财政补贴、个人缴费、集体补助全部纳入个人账户。在缴费比例上,启东市规定个人年缴费标准最少不低于本市上年农民人均收入的10%,最多不超过50%,海安县根据本县的实际情况,个人缴费比例为缴费基数的10%,鼓励有条件的参保人员提高个人缴费比例,但最高不超过30%。如皋市以上年农民人均纯收入的1-3倍为缴费基数。为鼓励参保人连续缴费,通州市对缴费年限超过15年的,每满1年基础养老金计发比例增加0.1个百分点。对于东部经济相对薄弱的镇,通州市提出了实施集体补助、调动农民参保积极性的策略;对于西片经济发达镇,则以宣传来转变观念,以典型来带动参保的对策。这样区别对待,分类指导,均收到了好的效果。

4.坚持权利与义务相对应的原则,充分体现新农保制度的公平性、公正性

为了把新农保这项功在当代、利在千秋的大事办细、办实、办好,南通市、县(市)区各级党委和政府在推进新农保工作的整个过程中,牢牢把握新农保的本质特征,坚持权利与义务相对应的原则,一视同仁地对待每个人,公开透明地处理每件事。一是加强基础管理。各地采取了拉网式的调查摸底,使得全市应保人员全部纳入基础数据库,确保应保人员不遗漏,让新农保的阳光普照到每个人。对参保人员及时输录数据,加强核对,保证做到参保农民个人帐准确无误。二是坚持阳光操作。许多乡镇、村把享受参保补贴待遇的对象、条件、标准等,均做到上榜、上墙公布,接受监督,真正让农民群众投上“放心险”,让农民群众都清楚明白自己履行了多少义务,可享受多少待遇。通州市自主研发了农村养老保险信息管理系统和领取人员审批、发放管理系统,实现了市农保中心、银企服务中心、保费代理银行之间数据的同步双向传输和无缝对接。公开透明的运作模式在南通市属于首创,在全省处于领先。三是养老金的计发标准与个人缴费年限和数额挂钩。对参保人员每年缴费标准的不同档次,由参保人员自主选择。缴费多少和年限长短,有高有低,多缴多保、长缴多保。所有这些均显示了新农保的公开性、公平性和公正性的特点。

5.坚持农民至上的服务理念,提升服务质量,充分体现为民服务的及时性、方便性

新农保面广量大,是一项艰巨复杂的工作。做好这项工作,必须确立服务至上的理念,做好各项服务工作,包括使参保对象对各种政策疑虑能得到最及时的解答,参保手续能在最短的时间内办好;养老金用最方便的方法领取等等。唯有对诸如此类的各项工作提供了近距离的贴心服务,让参保对象充分感受到新农保工作的及时性、方便性,农民才会从心底里认同、拥护新农保政策。为此,南通市各级党委、政府坚持把服务至上的理念贯穿到新农保工作全过程、各环节,以最优质的服务来实现全覆盖目标。为了保证政策执行不走样,工作得法不出错,任务完成不拖延,各级劳动保障部门分别开展了有针对性的业务培训,深入乡镇、村第一线,积极配合乡镇、村干部,耐心解答群众咨询,现场提供业务指导,充分发挥劳动保障部门指导、监测和服务功能,以优质服务确保新农保工作顺利推进。本着“应保尽保”、“该享受的一个不能少,不该享受的一个都不能要”的原则,各县(市)劳动保障局和相关部门组成相应的指导协调组,及时处理和解决推行过程中出现的问题,实行推进办法一镇一策略,业务保障一事一解决。以村为单位进行参保缴费,做到宣传登记到户到人,参保手续办理到户,参保凭证办理到人手。为方便农民,各县(市)区均开通热线电话,建立对外网络平台,为广大参保人员提供网上个人帐户咨询服务。海门市社保局还和银行系统合作开发了农保缴费专用卡,银行网点的信息化管理保证了资金存缴、领取的方便快捷,深受农民欢迎。

三、南通市实现新农保全覆盖的主要经验

南通市新农保工作从2006年调查研究、制定实施方案,到今年8月基本实现全覆盖,前后历经了3年时间。在这3年推进工作中,上下凝心聚力。各方紧密配合,圆满完成了新型农保“2007年全面建立制度,2008年全面实施推进,2009年实现基本全覆盖”三次重大跨越,取得了突出的成绩,积累了十分宝贵的经验。

1.必须把以人为本作为南通实现新农保基本全覆盖的核心

建立新农保制度是一项利国利民的民生工程。民生工程要获得民众支持,必须把以人为本的原则体现在新农保的各项工作中。南通市的新农保工作之所以能在短短的3年中取得骄人的成绩,其中一条重要经验,就是各级党委和政府始终把这项工作作为为民办实事和好事的重要内容。分管市长徐辉曾多次指出,建立新农保是让广大农民共享经济发展成果的最直接体现,实现人人享有的社会保障目标是我们政府最大的责任担当。因此无论是新农保方案的设计、组织发动,还是资金筹集、管理和养老金发放,都十分注意突出以人为本的理念,以富民、安民、便民为政策导向,增加新农保对广大农民的吸引力。一是坚持自愿原则。强调宣传教育、政策激励,允许农民有个理解过程。不搞强迫命令,不片面追求参保率。只要自愿参保,均可享受政府不低于10%的参保补贴。二是缴费标准、方式有弹性。缴费标准可以在缴费基数的10-50%之间自由选择,兼顾不同群体。对参保对象达到养老年龄时不足最低缴费年限15年的,可在参保时补缴,也可在达到养老年龄时补缴至规定的年限;参保人员还可采取补缴方式一次性缴费。三是参加何种保险由农民选择,并建立了新老农保以及农保与城保通过“补差”、“折算”的办法相互衔接、相互转保。四是70岁以上的农民居民只要家庭成员应保尽保的,每人每月可领取30元政府给予的养老补贴,扩大了受益面。五是增长的待遇机制。根据当地经济社会发展水平,建立了养老金调整机制,让农民有了利益和待遇不断增长的盼头。六是农保经办机构及农保人员不从保费中提取管理费,不再侵占农民的利益。所有这些,均充分体现了政府以人为本,关注民生决心和诚心惠民的行动,让广大农民真正感受到党和政府在真正为他们办实事、办好事。有的老农民发自内心地说:“农民拿养老金,开天辟地第一回,还是共产党好、社会主义好。”因而极大地激发了广大农民参保的热情,确保了新农保工作的顺利推进。

2.必须把扩大政府投入作为南通实现新农保基本全覆盖的支撑条件

农村养老保险属公共产品,公共产品理应由政府提供,按同一水平向该制度下的所有人供给。据我们所知,目前世界上有70多个国家的养老保险覆盖到了农村,这些国家的政府无一不对养老保障承担着一定的财政补贴责任。南通市新农保之所以推进速度快、覆盖范围广、农民满意度高,其中一个重要原因,就在于新农保有了市、县(市)政府财政投入作支撑,政府以一定程度的利益诱导,激发了广大农民的投保热情。大量事实证明,有没有政府财政作支撑,对农村养老保险制度建设至关重要。旧农保之所以对农民没有吸引力,缺乏生命力,就是因为它没有政府投入,缺乏激励机制和扶持政策而“扩不开”、“推不出”。鉴于此,南通市、县(市)政府以高度的自觉和清醒,坚持贯彻公共服务均等化的公共财政理念,担起了政府补贴的责任,并承诺政府补贴水平随着经济社会发展适时调整,不断提高。有的市县领导说,“宁可少上几个建设项目,也要把这件惠民的实事办好”;也有的说,“行政支出上一定要小气,坚决节约为先,反对浪费;但对农村新农保的投入要大气,要舍得投入,加大投入”。他们是这样说的,也是这样做的。通州、海门等市(县),每月都及时把财政补贴资金打入农保基金账户。通州市去年一般预算收入12亿元多,而用于新农保的资金达1亿多。如皋、海安等县(市)财政并不富裕,但他们对60岁以上老人也纳入新农保范围。海安县按最低标准缴费的农民每月领取的养老金,由最初的115元高速到去年的145元,今年已提高到179元。对一部分人有参保愿望却无力缴费的农民,各市(县)政府还实施困难补贴。预计2009年财政将投入新农保资金超过5000万元。

3.必须把强化行政推动作为南通实现新农保基本全覆盖的关键所在

新农保工作是政府职责所在,作为当前农村社会保障工作的重点和难点,新农保工作能否顺利推进、圆满实施,在很大程度上取决于政府推动工作的广度、力度和深度。总结南通市新农保工作的经验,政府高度重视,不断加强行政推动力是其中重要一条。南通市、县(市)区各级政府也深切地感到,新农保制度建设涉及方方面面,不仅仅是一个单纯的社会保障问题,而是一个综合性问题。它既关乎城镇化、工业化,又事关三农问题的解决,同时还牵扯到统筹城乡社会保障以及就业与社会保障的互动和协调。因此必须有政府的组织推动,政府进行通盘考虑、统筹规划,方能取得预期目标和效果。因此,市委和市政府都高度重视新农保工作,主要领导和分管领导多次作出批示,亲自主持召开动员会、推进会、经验交流会,协调解决具体问题。他们的做法和经验,一是规划方案先行。市县(市)两级政府根据中央和省政府的要求,在充分调研、论证和测算的基础上,分别制定了立足当前、着眼长远的农村养老保险实施方案,确定了市、县(市)区新农保工作的指导思想、目标任务、实施步骤及参保对象的范围、缴费标准、发放标准和基金监督管理等。同时制定了其他一些配套政策,确保新农保推进工作在规划方案的指引下,沿着正确的方向有序有效展开。二是健全组织机构。市、县(市)均明确政府分管领导全面抓,劳动保障部门负责人具体抓,各部门机构配合抓。与此同时,从市政府到乡镇政府都建立了专门的组织机构。有的县(市)还明确乡镇政府为新农保推进工作的责任主体,各乡(镇)党政一把手为第一责任人,这样亲历亲为,始终保持对新农保工作的强劲推进态势,为新农保工作开展提供了坚强的组织保证。三是明确考核目标。如皋、通州、海门等县(市),从2007年开始,每年都制定新农保年度工作量化目标,出台了目标考核办法,层层分解落实.做到乡乡有目标,人人有任务,年年有督促,年终有考评。四是试点先行。各级领导亲自抓点,不断总结经验,指导面上推进工作。

4.必须把加强制度管理作为南通实现新农保基本全覆盖的有力保证

新农保工作的整体推进,必须有健全的制度管理作保证。在新农保工作的各个环节,南通市、县(市)政府遵照新农保实施方案的具体要求,在新农保工作的各个环节,进行科学管理、规范管理。以高水平、高质量的管理,保证了各项工作顺利推进,健康运行。以新农保资金的监管为例:如何加强对新农保资金监管,这是确保新农保可持续发展的核心内容。针对新农保基金管理环节多、在途时间长、金额大、容易出现安全隐患的特点,南通市、县(市)区政府从源头抓起,将农保基金纳入从严监管领域,建章立制,加大监管力度,确保农保基金安全、运行无风险。他们规定,农保基金必须建立财政专户,实行收支两条线,专户储存,专款专用,任何单位和个人不得侵占、平调或挪用。新农保的各级经办机构必须定期将资金收支、结余情况上报同级主管部门和上级业务部门。此外,新农保采用了江苏省社会保险专门收据,对票据进行了严格管理,要求及时结报。为了能让这些规定、要求落到实处,市、县(市)区两级分别建立了新农保基金监督委员会,对新农保基金使用、管理、运营情况进行严格监督。劳动保障、财政和审计等部门也配合监督委员会,对农保基金收支和结余情况进行定期检查,努力从内部控制、外部监督和社会监督三方面保证基金安全。

四、南通市在完善新农保工作中需要进一步思考的几个问题

当前和今后一个时期,农村社会保障事业处于一个非常好的发展机遇期。南通凭借先发优势,新农保工作已取得了显著成效,但不能以此为满足,应在深刻认识和把握《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的基础上,冷静思考现行制度中的不足,研究探索进一步完善新农保制度的思路和办法,以更加科学、务实和人性化的管理方案服务参保对象,造福于民。

1.关于“新农保”基金的保值增值

《南通市农村居民养老保险试行办法》第二十七条规定:“必须确保养老保险基金运营的保值增值”。目前的问题是,“新农保”基金实行征、管分开,作为征收部门的县(市)劳动保障机构,在基金去向方面没有处分权,只有有限的建议权。而财政部门依仗对保险金支付兜底,并未完全尽到管理者的职责。大部分县(市)只将农保基金存银行和购买国债,保值增值的效果并不明显。与此形成对比的是,随着新农保补贴标准的提高,行政成本的负担将越来越重;同时,数额巨大的“死钱”易引发贪污和挪用的风险,进一步加大了监管的难度。我们建议,可从基金中划拨部分费用聘请金融投资人才,仿效商业保险基金的投资运作模式,加强农保基金的市场流动性,变“死钱”为“活钱”,并在投资效益与保险金金额之间建立起密切联系,使相对固定的财政补贴增长机制更具市场含义。进一步分析,随着这种模式的推行以及新农保退出机制的完善,可以逐步放宽和取消个人缴费的上限。当前设置缴费上限的理由在于参保人数过多带来的财政负担过重问题。而新农保基金一旦和市场接轨,参保人群会根据市场信号和基金效益选择进退,从而减少政府的财政负担。

2.关于“新农保”工作的机构和人员配置

我们在调研中了解到,无论在乡(镇)村还是县劳动保障局内,现有农保机构和人员配置严重不足,工作人员与服务对象的人数比例不合理;办公场所条件简陋,服务柜台、保险箱柜、验钞、监控等硬件设施配备不全,与城镇社保机构相比差距较大。以如皋为例,全市现有农保服务对象40余万人(其中新农保参保人数24.07万人),各项业务呈几何倍数增长。按照目前机构运行状况,县级经办机构只有10人左右,镇级劳动保障事务所2-3人,还要兼顾社会保障的其他各项工作,村级基本没有工作网络,无专职经办人员,而现在单收缴农保费一项,每个乡镇每年都在千万元以上,人员配备明显偏少,在一定程度上影响了服务质量的提高和各项工作的开展。我们建议,为提高服务质量和效率,经办机构应延伸至村,在村一级建立农村养老保障工作平台。适当增补农保经办人员的编制,使其与服务对象的人数比例更为协调,以此体现政府对“新农保”工作的重视,并促进新农保工作做得更扎实和更有成效。同时,由于农保经办人员的工作经费已列入同级财政的预算安排,而财政部门对农保基金有很大的操作空间,由此应对超额完成任务的经办人员实施绩效奖励。奖励标准要适度、合理,太高会助长垫资行为,太低又不利于调动农保工作者的积极性。此外,应定期组织农保业务培训,并通过考核、评比等方式,提高经办人员的责任意识、服务意识和业务水平。

3.关于“新农保”的续保工作

用行政推动取代行政命令是推进新农保工作中的一个亮点。广泛的宣传和到位的服务使越来越多处于观望的农民解除了顾虑,扩面成果显著,但目前农保扩面普遍存在重“新增参保”、轻“续保缴费”的现象。截至今年九月,如皋大部分乡镇没有完成年初制定的续保任务。由此看来,如何做好续保工作,对参保对象“既要引进门,更要留住人”,这已成为巩固和发展新农保的一项重要工作,关系到新农保制度推进的连续性,也与农民能否最终受益息息相关。我们认为,新农保工作周期长、环节多、任务繁重,行政推手不能只推一下就撒手,而应持续发力,善始善终。一方面,要求各地党委、政府长期关心支持新农保的推进工作,也要求农保经办人员必须树立“主人翁”意识,以持久的工作热情和迅捷的工作效率换取农民的信任,让农民既能自愿参保,又能自觉续保。另一方面,在制度设计上,要有鼓励连年续保的相关措施。比如,是否能以五年为一个时间节点,设置灵活的财政补贴系数。规定连续五年缴费的农民,五年期满,补贴系数上调若干个百分点;连续十年缴费,补贴系数再上调若干个百分点。依此类推,形成因人而异、不仅多缴能多保,早缴也能多保的良好局面。

4.关于“新农保”的网络平台建设

新农保从保费的收缴、存储、移交到保险金的审核、发放,数据信息庞大、保费经手人员多、手续复杂;而目前大部分县(市)仍采取上门收缴的传统方式,工作量大、误差率高、效率低,并容易引发道德风险,难于监管。鉴于此,搭建村级农保工作平台、建立市、镇、村三级信息网络,显得尤为紧要和迫切。我们建议,各县(市)区应自主研发农村养老保险信息管理系统和领取人员审批、发放管理系统,利用联网技术对参保人员进行信息入库管理,逐步提高工作效率。在前移服务平台的同时,由当地财政部门出面公关,说服银行和邮政等中介机构在注重经济效益的同时更注重社会效益,坚决打好民生牌;在设立基金专门账户的基础上,为广大农民提供持卡缴费、代扣、领金的平台和窗口,从而实现农保中心和保费代理银行之间数据的双向传输和无缝对接。我们相信,随着农村养老保险工作的现代化、信息化和规范化,“新农保”的信息服务和基金监管也将更加到位和有效,基金的安全性将进一步提高。

5.关于“新农保”资金的补助来源

国务院在今年9月4日下发的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中明确指出,“新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成”,《南通市农村居民养老保险试行办法》(以下简称《办法》)第二章第十条也提出:“鼓励有条件的村集体组织对本村参保人员特别是困难人员给予资金补助”。但我们在调查中发现,能对参保对象发放集体补助的村少之又少,南通各县(市)对参保对象有集体补助的大约只占5.5%。究其原因,多数地方集体经济薄弱、村级债务较多,对集体补助有心无力。可以预见,集体补助的多少将逐步拉开各地新农保推进水平的差距。我们认为,党的十七大强调大力发展农村集体经济,政府应加大对集体经济的扶持力度,出台鼓励发展集体经济的优惠政策,想法设法把集体经济这只鸡养活,以确保集体补助的资金来源奠定基础。以集体补“进口”,财政补“出口”为原则进行明确分工。同时,通过在《办法》中改设硬性条款,固化集体经济组织的责任。比如可规定集体必须每年补助参保对象一定比例的参保费,使集体补助和财政补贴一样,真正落到实处。□

责任编辑:浩 宇