制度创新:反腐败的根本路径

作者简介:A陈文胜(1975- ),男,河南信阳人,中国人民大学马克思主义学院中共党史专业博士生,主要研究方向为党的学说与党的建设。

摘 要:制度不完备、制度不适以及执行不力是当今腐败现象滋生蔓延的重要因素。党的十七届四中全会把反腐倡廉建设的落脚点放在制度创新方面,这说明从制度上对权利加以制约,建立适应转型期需要的反腐败制度,以制度创新遏制腐败,才是治本之策。

关键词:十七届四中全会;反腐倡廉建设;制度创新

中图分类号:D262.6 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2009)12-0018-05

党的十七届四中全会是我们党和国家反腐败进程中的一个新的里程碑。全会把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,指出,坚决反对腐败,是党必须始终抓好的重大政治任务。要健全权力运行制约和监督机制,推进反腐倡廉制度创新。全会对反腐败的表述言简意赅。其中最大的亮点和含义最深的表述是“推进反腐倡廉制度创新”。全会坚持把制度创新摆在重要位置上,标志着我党的反腐败进程已经深入到了一种体制治理的新时期。这既是我们党对执政规律和反腐倡廉建设规律认识的深化发展,也是坚持依法执政、依法治国的必然要求。

一、腐败现象滋生蔓延的制度归因

腐败的存在和发展具有复杂而深刻的原因,既有历史传统、思想文化方面的原因,也有制度、法律上的原因。同时,还有个人世界观、人生观、价值观发生扭曲的主观原因。制度缺陷则是产生腐败现象的深层次原因。所谓制度,“是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式”[1]。1980年,邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中,用“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[2]的通俗说法,指出了制度的重要性以及腐败的发生与制度有着直接的关系。

1.社会转型期制度不完备,是腐败现象大量滋生的重要原因

目前,在从传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中,体制、机制和管理制度中难免存在大量的缺陷和漏洞,这些都为一些公职人员从事腐败行为提供了机会和条件。不管社会的制度化程度如何,制度都是相对的,制度适应性也是相对的。在打破旧体制、建构新体制的过程中,各种形式的腐败是逐步显现出来的,是随着改革的深入在一定的条件下滋生和蔓延开来的,这在客观上也影响了反腐败的制度设计,使人们习惯于待腐败现象出现甚至恶化后才设计相关制度,不少反腐败制度带有临时性、应急性和滞后性,没有经过周密规划,政出多门,出现了头痛医头、脚痛医脚的现象。一些基础性法规不完善,也影响了工作质量。市场经济是法制经济,但如果法制建设远远落后于市场的发展,无法为市场主体的行为和政府的行为提供制度模式,那么腐败必然因此而产生。当前腐败现象在向两头发展,一方面是涉案人员级别升高、涉案金额增大、“群蛀”现象严重,另一方面就是向基层渗透,向非领导干部的人员渗透。这说明当前的反腐败制度还存在很多缺陷和漏洞,反腐败的制度需要修订和完善,需要推陈出新。

2.制度不适是腐败现象不断扩散的深层因素

经济体制与政治体制的不适。我国滋生的腐败与政治体制的特征和经济体制转型有着密切的关系。由于政治体系内部监督制度设计的缺陷与外部监督的乏力,随着市场化改革的加快,半生不熟、设计粗略、执行不完全的市场改革事实上促进了腐败现象的发展。一方面,我国正处于转型期,市场经济体制还不健全,行政机构依然在经济生活过程中的基本方面发生作用甚至是基本作用。经济体制改革是政府主导型的模式,它适合国情,但也为政府权力大规模地控制和参与经济活动提供了机会。政府权力在经济领域的扩张导致市场经济活动具有严重的行政垄断性,政府公共权力机构与经济行为主体之间权力义务分配的混乱,大量创租寻租活动的出现。另一方面,市场经济的竞争性和重利性一面,刺激人的攀比心理,诱使见利忘义、金钱至上的拜金主义;市场经济体制的基本特征是追求利润的最大化,市场交换的基本原则是等价交换,这种市场体制的运行规则一旦溢出自己的适用范围泛化到政治领域,就会侵蚀政治体制的道德性,导致权钱交易等腐败行为的发生。

监督制约体制的不适。不受监督的权力,必然导致腐败。我国现行的监督制度,在形式上是较为系统和全面的,可分三大类:第一种是党内监督,主体是党的各级纪委检查委员会;第二种是国家权力监督,主体分别有人大、行政机关中的监察和审计部门、司法机关;第三种是社会监督,主体分别有人民群众、新闻机构、各民主党派和其他人民团体。虽然建立了一套庞大的监督体系,但从实际效果看,却存在着严重的“虚监”、“弱监”、“漏监”、“禁监”现象,这说明这套体系存在一定的缺陷,主要表现在:第一,自上而下的监督存在局限性。在当前的监督体系中,最有力、最权威的监督是自上而下的垂直监督,但上级监督虽然有效,触及面却难以扩大,加上上级权力与下级权力有相当距离,腐败者往往欺上瞒下、逢场作戏,容易蒙混过关。第二,自下而上的民主监督十分薄弱。群众对违法乱纪的领导干部的行为很难行使了解权,在政治参与方面受到一定限制,而且群众监督只能通过有权监督的机关行使监督权才能达到目的,缺乏相应的强制性。第三,专职监督流于形式。纪委或监察、审计机关是党政机关的职能部门,在其领导下工作,而且其人财物的调配权属于地方政府,这就使监督机关对上级和同级的有些部门负责人无法超然行使监督权。

行政管理体制的不适。主要有:第一,干部人事制度不完善。近年来,党和国家对干部制度作了一些改革,但政府官员的升迁仍主要采用自上而下层层任免的委任制方式,容易形成“唯上不唯下,唯官不唯民”的官僚作风。另外领导突击提拔干部,甚至官员“带病提拔”的现象也屡见不鲜,跑官要官,拉帮结派等人事方面不正之风大量存在。第二,行政机关行使权力缺乏公开性和透明度。长期以来,我国法律很少规定行政机关公开其文件、各自的职权范围、与公民或组织有关的行政处理决定的依据、内容、证据、理由等义务,逐渐形成了“内部行政”、“秘密行政”的习惯。这在客观上为行政机关及公务人员贪赃枉法、权钱交易提供了有利条件。第三,行政权缺乏有效限制。我国行政权特别是对公民法人的人身财产权益发生重大影响的行政处罚权、许可审批权、收费权等,其权力范围、自由裁量的幅度及强制力都较大。而立法机关提供的行为标准较模糊和抽象,同时立法机关的授权立法和行政机关的职权立法,使行政权的权力幅度、行使的方式和程度缺乏有效的限制和规范。第四,缺乏有效的程序法的制约。我国长期以来受重实体轻程序的传统观念的影响,对于行政程序未给予应有的重视。已有的程序法规绝大多数由行政机关自行设定,比较原则,操作性不强,透明度不高,削弱了行政程序对行政权的控制和约束作用。行政机关及公务人员不按规定向当事人公开办事程序,对于违反程序的行为很少追究责任,为滥用职权搞私下交易提供了机会。第五,缺乏财政监督,中国目前的资金管理制度,政府采购制度,招标制度等还很不完善,这都为腐败提供了良好的条件。

3.制度执行不力是腐败蔓延的关键性因素

近年来,我国反腐败制度建设呈现了一个奇怪现象:一方面是社会各界不断呼吁制定反腐败的专门法律;另一方面,中国又是世界上拥有与反腐败相关的法律法规和各种规定最多的国家。但是,制度中所预设的种种监督、制约机制并没有真正发挥作用,以致贪官“玩程序”或把制度程序当摆设的现象时常发生,制度虚置、机构虚位、功能虚化等问题,使得规范的制度得不到遵循,而各种黑色的、灰色的“潜规则”却大行其道,大大打击了人们对制度反腐的信心和决心。制度执行是制度制定的直接目的和归宿,其执行情况直接关系到反腐倡廉的效果。制度执行不力与两方面的因素有关:首先,部分领导思想认识上存在误区。有人对腐败的认识不足,认为“经济要上,腐败要让”;有人从个人前途出发,认为“抓经济升迁快,抓廉政坎坷多”,“不可不反,不可真反,不可大反”;有的领导干部法规意识不强,将制度束之高阁,或把制度当成教育别人的工具;此外,有些领导在利益的驱使下,不能以身作则,更使得制度的贯彻落实难上加难。其次,改革进程中的部分利益主体,作为在寻租活动中的既得利益者,为了维持在旧体制下的利益格局,成为妨碍制度执行的阻力。

二、创新制度反腐败的战略意义

十七届四中全会明确提出了加快推进惩治和预防腐败体系建设的战略任务。在惩防体系基本框架中,教育要靠制度来保证,监督要靠制度来落实,改革要靠制度来巩固,纠风要靠制度来深化,惩治要靠制度来规范。坚持把制度建设和创新摆在重要位置上,对于加强党的执政能力建设,巩固党的执政地位,深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,建设社会主义民主政治和法治国家,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

1.靠制度创新来反腐败是社会主义政治文明的重要体现。发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,要着重从制度建设入手,要通过建立和完善各种制度来建造一种良好的社会氛围,借此维护社会正常、高效运转。制度创新是民主政治发展的内在要求,是政治文明建设的关键。自党的十四大提出开展反腐败斗争以来,我国的反腐败工作沿着标本兼治、综合治理、逐步加大治本力度的思路,逐步确立了依靠制度建设根治腐败的基本思路,表明党对腐败现象的成因和反腐败成功关键因素的认识达到了一个新的高度,同时,这个理念的确立,也是建设社会主义政治文明的内在要求和重要体现。按照建设社会主义民主政治和法治国家的要求,进行科学的制度设计和制度创新,使我国的政治文明迈上新的台阶。

2.创新制度是新形势下反腐倡廉工作深入发展的内在要求。当前,正处于体制转换的特定历史时期,也正是腐败现象高发、多发时期。这是因为在体制转换过程中,反腐败的宏观制度结构或环境发生了重大变化,出现了激励结构扭曲,机会机构示范,约束机制软化等重大制度性缺陷。从而使社会生活各方面无序程度加大,更为腐败产生与蔓延提供了制度上的空隙与盲点。还有,民主法制建设滞后于社会经济生活的发展变化,导致社会管理系统的困乏无力,权力行使缺乏法度,运行秩序混乱,为腐败留下了广阔的生存空间。转型期腐败程度的降低和反腐败工作的成效,取决于经济和政治体制改革的进程以及反腐败和体制改革有机结合的程度。事实表明,在体制转换时期,遏制腐败单纯依靠案件查处和腐败分子惩治是收效甚微的,只有找到腐败行为产生的制度根源,积极进行体制改革和制度创新,从源头上预防和治理腐败,反腐败才能收到成效。

3.制度创新贯穿于反腐倡廉工作的各个环节,并能始终起到保证作用。制度是要求大家共同遵守的办事规程或行为准则,是在特定的社会活动中比较稳定和正式的社会规范体现,它是社会组织存在和发展的必要条件。在全面建设小康社会的新形势下,加强制度建设,不断创新体制机制制度,是深入开展反腐败的根本保证。目前,我国正在逐步建立起中国特色的教育、制度、监督三者并重、相互配套的防治腐败体系。而制度建设将始终贯穿于反腐工作的其他环节。近年来实行的廉政谈话制度、廉政承诺制度、廉政情况报告制度、重大事项报告制度之所以取得了成效,就是因为制度建设打牢了教育这个基础。就监督而言,它在反腐败工作中处于关键地位。制度与监督在反腐败过程中是相辅相成、互为作用的。监督靠制度作保证,制度靠监督去落实。只有加强制度监督,才能充分发挥监督的有效性。同时,在监督过程中不断进行制度创新,又能为实施有效监督提供制度保证。因此,在教育、监督等反腐败工作的各个环节、各个方面都要进行制度建设和创新,充分发挥制度的保证作用。

三、加快制度创新,推进从源头防治腐败工作

改革和体制转换的过程为腐败行为的产生提供了大量的机会。如果在重大改革措施出台之前就对这些措施可能诱发的腐败机会进行认真研究,并有针对性地做好防范工作,反腐败就有可能收到“事半功倍”的效果。反腐败的过程是一个不断改革体制机制制度的过程,是一个不断从源头上铲除滋生腐败土壤的过程。只有通过持续的制度创新,减少腐败得以发生的机会,并强化对权力行使的约束机制,才能有效地遏制腐败。

1.加快制度创新的要求

制度创新要正确把握反腐倡廉的工作规律,与政治、经济、社会的发展进程相适应,从实际出发,坚持解放思想、实事求是、与时俱进。

制度创新要与完善社会主义市场经济体制相适应。既要与市场经济的发展进程相适应,同改革开放和经济建设重大措施的实施紧密结合起来,防止急于求成或者过于滞后;又要与市场经济的运行规则相适应,把反腐倡廉的要求寓于各项政策和措施之中,使制定的制度有利于促进改革开放和经济发展。

制度创新要科学有效、行得通、做得到。制度设计要考虑各种情况,努力做到使执行制度的人不吃亏,使不执行制度的人受惩罚。要对制度的内容作出量化和硬性、刚性的规定,减少制度设计的柔性和自由裁量权。使制度设计更加科学、合理、管用。制度的创新最终要落实到严格按制度办事上,做到有法必依,执法必严。只有这样才能实现制度建设的初衷,才能真正发挥制度的反腐败作用。

制度创新要充分发扬民主。特别是关系群众切身利益的重要措施和规章的制定,要采取多种方式广泛征求群众的意见,以科学的态度做好调研论证工作。有些制度应先在一定范围试点,然后逐步推开。

制度创新要抓住容易产生腐败的环节即关键点。从制度创新来遏制腐败不仅是一个全面性的工程,更重要的是对容易发生腐败的环节进行变革,这样才能消除腐败产生的土壤和条件。具体问题具体分析、具体解决是我们党一贯的工作作风,反腐败进行制度创新也该如此。

制度创新,还要加强遏制腐败的预见性制度建设。未雨绸缪,防范于未然。遏制腐败,加强党的制度建设和创新,还要从实体性和程序性制度对可能性的腐败制定出预见性的防腐体系和机制,让新的腐败行为在制度的保障下不再能发生或减少发生。预防腐败也要像预防污染一样,做到预防在前,不能走先腐败后治理的道路。这样才能取得同腐败斗争的主动权和优势,才能够让腐败在制度中渐渐消解。

制度创新要注意配套,并与其它手段相协调。实践证明,如果没有相应的配套措施,制度就很难落到实处。反腐败制度创新要从大局着眼,依据国家法律、法规和党章、准则等进行,力求制度配套,具有权威性和强制性。另外,对于遏制权力腐败而言,创新制度是最根本的因素,但不是唯一起作用的因素,要与其它手段相结合,坚持标本兼治,综合治理。

最后,制度创新要注意借鉴国外经验。反腐败是世界各国面临的共同课题,离不开国际交流与合作。要立足国情,拓宽视野,吸收借鉴国外反腐败制度建设的有益做法。当前,尤其要做好与《联合国反腐败公约》的衔接工作,对于一些法律法规进行修改和完善。

2.加快制度创新的内容

加快行政法规制度的创新。行政法规制度的健全,能够切断权力与私利的联系的桥梁。要坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平。加快行政审批制度创新。加快财政管理体制的创新,建立现代公共财政制度,使腐败分子无法寻找财政制度上的腐败漏洞。加快创新建设工程招标投标、经营性土地使用权、产权交易和政府采购四项制度的创新。另外,要加快制定《廉政法》,尽快修订完善《行政监察法》。重点研究如何贯彻落实《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《关于实行问责的暂行规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。另外,对官员的教育、官员的自我教育,也应作出制度化安排,强化执行力。其他方面的制度建设也是如此。

加快民主公开制度的创新。民主与公开是制度建设的灵魂。积极推进民主选举制度,认真贯彻《选举法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》,使选举的民主化落到实处。积极推进民主决策制度,严格执行规定的程序,深入调查研究,广泛听取意见,集体讨论决定。积极推进民主监督、管理、参与、议事制度。推进政务信息公开方面的立法,建立政务信息公开制度。积极推行公开办事制度、社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度。健全政务公开、厂务公开、村务公开、党务公开等制度。总之,民主与公开制度是人民参与政治的前提,也是民主监督机制得以正常运行的基本条件。党和国家的政务活动应依据一定的法律和程序在一定范围内公开,使党政机关的事务和领导干部的活动置于社会和人民的监督之下,使其形成不敢腐败的巨大社会压力。

加快监督制度的创新。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,推进权力运行程序化和公开透明。要加快《中国共产党纪律处分条例(试行)》的修订,使其更加适应新形势下反腐败和党风廉政建设的客观需要。切实执行《党内监督条例》,完善巡视制度、舆论监督制度、询问和执行制度、罢免或撤换制度。加快创新党的民主集中制的各项制度,完善领导干部报告个人重大事项制度,健全情况通报与反映制度和重大决策征求意见制度,完善领导干部民主生活会制度。推行领导干部廉政承诺制、行政执法责任制等。此外,要抑制官员生活腐化,不仅要靠体制内的监控,还要借助民间的力量,要通过立法等途径,完善举报、检查、处罚等机制,使官员的“私生活”置于大众传媒和社会公众的全程监控之下。

最后,除在以上三个方面推进制度创新外,有两项具体制度在十七届四中全会中被凸显出来。其中,一个是最引人关注的“问责”制度,而另一个是群众呼声最高的“官员财产申报制度”。

目前,问责制作为一项具有全局性、关键性和根本性的党风廉政制度,也的确在向“制度化、法律化”方向发展,但问责制的制度设计还不能说已经完善了。尤其是在问责主体、客体和程序等问题的设计上,都还存在进一步完善的空间。首先是“有责必问”的实施并不彻底。其次是责任者应该追究到哪一层次不明确,问责机关的自由裁量权过大,势必留下某些官员被问责后为复出而“跑官”的隐患,甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。最后是应当给问责双方充分、平等的发表意见的机会,在问责程序的运行中,应当更多地关注被问责官员的权利,给他们开辟更有效的权利救济渠道。要根据实际效果不断地修正该项制度,以达到反腐的最佳效果。

在推进制度创新的要求中,“官员财产申报制度”是群众呼声最高的。国外成功的实践经验已经证明,“官员财产申报制度”是反腐倡廉最为根本的制度保障,因而,被一些人认为是终极反腐制度,是反腐预警制度的核心。目前官员申报的个人情况,仅由其上级机关内部掌握,这大大削弱了监督的力度。对官员申报个人情况,还应加大核查力度,确保官员申报材料的真实性,对弄虚作假、隐瞒不报的官员,一经查实应严厉问责。对官员申报的个人情况,还应及时向社会公示,接受社会公众和媒体的监督。另外,笔者认为财产申报制度是针对官员的有形财产进行的申报,而那种由官员的地位和掌握的权力所形成的无形“特权”或“资源”,又该怎样进一步去监督和控制,这也是在创新和完善这项制度时需要考虑的问题。□

参考文献:

[1]亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社,1988:12.

[2]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:333.

责任编辑:黄 杰