对我国国有商业银行的再认识

摘 要:此次全球金融危机昭示国有银行在金融危机下具有的特殊效用,具有存在的内在逻辑。在我国,即使在金融危机过去后,国家绝对控股商业银行特别是大银行的原则仍应坚持,需要其维护国家的金融安全、实现国家的资本意志和政策目标。我国国家控股银行的表现也证明国有银行具有自增强功能,在市场竞争的作用下,国有银行为生存会改革自己,强身健体。

关键词:商业银行;国家控股;评价

中图分类号:F830.33 文献标识码:A 文章编号:1006-3544(2009)05-0031-05

一、 国有商业银行的作用是其他银行不能替代的

在此次全球金融危机中, 国际货币基金组织发表声明赞成银行临时国有化,认为在某些情况下,政府接管是稳定金融机构最有效的方式。 这与国际货币基金组织一直主导的以自由化和私有化为主要内容的“华盛顿共识”大相径庭。在1997年东南亚金融危机时期,日本的长期信贷银行和日本债券信用银行因大量的不良债权导致巨额亏损被政府接管, 后重组改名为“新生银行”和“蓝天银行”。美国也曾有银行国有化的先例, 那就是当时美国的第七大银行——大陆伊利诺伊银行被国有化。 西方国家最成功的银行国有化案例在瑞典。1992年瑞典政府接管了两家濒临破产的银行。 尽管这些国家都是临时接管, 但至少说明国家控股银行在关键时期起到了其他途径难以起到的作用。 我国国有商业银行为完善公司治理结构而进行的股份制改制,要求国家(财政部和汇金公司)所占比重达到51%以上,即国家控股。众多事实表明, 国有银行具有生存的必要性, 但为什么国家是否控股还会成为一个争论的话题, 是因为这涉及到政府与市场这个经济学中永恒的主题。 政府目标的多元化与商业银行追求利润最大化的市场属性是相矛盾的, 而只要国家控股, 这个矛盾就一直内生地伴随着银行的经营活动。 究竟国家控股银行好不好,怎样解决这与生俱来的矛盾,我们应该客观地实事求是地予以分析。

欧美国家对存在问题的银行的注资, 首先说明银行的国有在金融危机下具有其他方式所没有的特殊效用, 同时也昭示国有银行具有存在的内在逻辑。 当前的金融危机给世界经济带来了巨大的负面影响,各国都制定了庞大的经济刺激计划。美国经济刺激计划的资金,有很大一部分用于金融救援,填补金融黑洞。时任美国总统布什采取收购银行不良资产的方法,但效果不佳,后又向商业银行注资,先后向花旗银行和美国银行分别注入450亿美元和400亿美元,购买优先股,随后又对19家大银行进行“体检”,将不合格银行的优先股转变为普通股, 以保证银行的安全。 美国政府对花旗银行转股后的持股比例达36%,使得花旗银行真正成为国有控股银行,这对号称自由经济“模范生”的美国震动很大。美国一些经济学家认为, 在国际金融动荡的非常时期, 采用国有化是不得已的选择。但笔者认为,国有商业银行的存在符合生存逻辑,国家控股商业银行是必要的。

国有银行分为两种, 一是国家百分之百拥有商业银行,另外一种是国家作为大股东控股商业银行。国有银行一个最大的优点就是国家的信誉, 也是主权信用,是比商业银行商业信誉高得多的信誉。美国遭受严重的金融危机的冲击, 但仍然有人买美国国债,因为美国的经济实力犹在,实体经济整体实力很强,还是世界惟一超级大国,这就是其国家信誉。

在金融危机中,很多银行出现亏损,消蚀了资本金,补充资本金更谈不上,只有出售资产才能提高资本充足率,而在危机中,难以找到买家,即使找到了,不良资产的定价也是难题。定高了,买家不买;定低了,卖家不干,所以资产不好出售。资本充足率的问题也会影响公众对银行的信心, 而这时信心非常重要。银行国有化,使得国家这个隐形的资本金发挥了很大作用,国家财政兜底还会有问题吗?我国四大国有商业银行在1997年亚洲金融危机爆发时, 不良资产率都在30%到40%,有的甚至更高。我国吸收亚洲金融危机国家的教训,着手对国有银行进行改革,对四大国有商业银行通过国债注资2700亿元, 成立四大资产管理公司,国有商业银行剥离约1.4万亿元的不良资产给资产管理公司, 清洁了国有商业银行的资产负债表。2003年开始对国有商业银行进行股份制改造, 以完善公司治理为核心,进行财务重组,引进战略投资者,提高银行的经营管理水平。改革措施中,有一点非常关键,就是国家绝对控股。

金融是国民经济的命脉和战略资源, 始终是现代经济的核心。笔者认为,即使在金融危机过去后,国家绝对控股的原则仍然要坚持。理由如下:(1)国家金融安全关乎国家安全。(2)中国经济虽然过去30年来有了很大的进步,但发展的不平衡性明显,东中西地区差距较大。对于需要金融支持的中西部,一些股份制银行出于利润的考虑, 不愿意在不发达地区设立大量分支机构, 而这个金融真空只能靠过去按行政区域设立分支机构的国有银行去填补, 才能体现国家的资本意志。 (3)国有商业银行是央行宏观调控的重要手段。 对于金融市场还不完善的中国, 完全靠利率、 货币供应量等工具进行宏观控制并不能完全达到目的, 国有商业银行可以发挥逆经济周期的作用。 当经济过热时减少贷款规模降温; 当经济发展过冷时, 国有商业银行可以增加贷款的投放, 刺激经济复苏, 央行采用窗口指导的原则即可。 (4)国有商业银行具有自增强功能,在市场竞争的作用下,国有商业银行为生存会改革自己,强身健体。在目前情况下,中国经济的资金需求量依然很大,银行业依然是卖方市场, 国有商业银行组织贷款资金的能力强,只要完善贷款管理,通过强力营销好的项目, 是可以保持市场份额和赢利增加的。 中国工商银行目前是世界最大的赢利银行, 去年利润1112亿元,工、建、中3家国家控股银行的市值排名进入全球前三名,即是最好的证明。

二、从外因评价我国的国有商业银行

(一)委托-代理视角

委托代理是根据不完全信息博弈机制设计的一个分析框架, 它可以用来分析国有商业银行的行为特征。

国有商业银行与国有企业一样, 实际上存在三重委托,即:政治委托、行政委托和经济委托。就经济委托而言,独立完整的法人财产权没有得到保障、股权结构不合理、信息披露制度不健全,进而导致信息不对称等,这些因素导致“内部人控制”现象的出现。要解决“内部人控制”问题,最为重要的是解决剩余控制权和剩余索取权的对称问题。 实际上剩余控制权与剩余索取权的非对称性问题一直困扰着国有商业银行, 国家作为出资人通过包括国家审计署在内的诸多外部监督,都难以解决好“内部人控制”问题。根本原因在于没有从利益机制上解决剩余索取权问题。 国有商业银行的经营班子只有剩余控制权而没有对应的剩余索取权, 使得经营管理层对国有资产保值增值动力不足,而只能采取的一种手段即“官本位”激励。要解决“内部人控制”,一个关键的问题是要通过股份制改革完善公司治理结构, 花钱买机制,塑造责、权、利对称的激励约束机制。

(二)垄断与竞争视角

对于市场竞争能够提高效率这是不需要证明的命题。在中国银行业改革之前,最早是人民银行大一统的格局,后来恢复和成立农行、中行、建行、工行,四大商业银行构成了中国金融体制的基本格局。 刚开始是有较严格的专业分工,1984年以后为了鼓励竞争,开始允许银行业务交叉,但总体上讲垄断程度非常高。 当然我国四大商业银行的垄断不是自由竞争的产物, 而是计划经济体制下按行政区划设立机构的产物, 与西方国家基于规模经济效应出现的垄断完全不同,西方国家通常是依靠并购等形成垄断,但不管是何种原因形成的垄断, 结果都会影响资源配置效率,都是改革的对象。

就竞争的作用而言, 也有观点认为竞争的作用是有限的,竞争是一种外部作用力,而进行产权改革则是塑造内在动力, 才是关键。 于是从2003年底开始,四家国有商业银行开始进行股份制改制,建立起产权清晰、管理科学的现代企业制度。基于垄断缺乏效率的思维,最早改革的思路是体制外的增量改革,即通过新设立若干个中小股份制商业银行, 使得银行业处于一种市场竞争的局面。 但银行业是属于规模竞争的行业,为抗御风险增加收益,必须有一定的资产规模, 由于中小股份制银行刚开始的区域性特征, 再加上国有银行是有自增强能力的, 使得这一思路见效比较慢,效果不明显。于是国家决定通过对汇金公司注资、财务重组,组建董事会、监事会、经理管理层的公司治理架构, 来解决国有银行的效率问题。 股改后国有商业银行的市场份额得到加强, 使得通过市场竞争降低国有商业银行市场份额, 以达到减少垄断目的的改革思维失效。 这一结果符合规模经济的规律, 不过不是通过新增银行削弱国有商业银行垄断, 而是通过股份制改革来提高中国银行业效率实现的,是国家金融改革思维的重大转变。

(三)融资结构失衡的视角

融资结构从企业的角度可分为内源融资和外源融资。就外源融资角度看,可以分为直接融资和间接融资。这里所称的融资结构失衡指的是长期以来,我国企业对银行贷款依赖程度高, 通过证券市场融资比例低而言的。 而在证券交易所中小企业板和创业板成立之前, 一般只有大型企业才能在股市上融到资金。 统计表明我国的间接融资比例高达90%以上, 而在这90%以上比例的银行融资中又主要依赖四大国有商业银行贷款。

企业融资过分依赖国有银行贷款, 客观上造成企业对银行的依赖性。长期以来,银行与企业似乎不在同一位置,银行信贷资金是稀缺资源,银行是等企业上门告贷,银行被定性为机关与企业双重性质。这样带来的结果是:银行经营官僚化,服务意识差,经营效益不高。 由于国有银行经济效益与社会效益双重目标,往往以社会效益为借口而不讲求经济效益。 这就为那些经营管理不善, 发展潜力差的企业获取银行贷款开辟了方便之门, 助长了依靠关系和社会网络等非正规渠道获取贷款的寻租行为。 银行的不良资产占比增加就是这种借贷行为顺理成章的结果。 所以在东南亚金融危机爆发时我国的不良资产占比远比东南亚国家高得多, 如果我国资本项目开放了,恐怕我国也会遭受韩国、泰国等东亚国家同样的命运。

(四)非均衡视角

理论上说, 当瓦尔拉斯一般均衡所需条件得不到满足时,市场就无法出清,从而出现非均衡,这时可能存在超额供给,也可能出现超额需求,经济达不到帕累托最优状态。非均衡的原因有:价格刚性,如工资(劳动力价格)、垄断价格、政府干预价格等以及价格变化滞缓等。

国有商业银行改革实质上就是旧的均衡向新的均衡迈进,打破旧的均衡,进入新的均衡。应该说我国金融改革将长期处于非均衡状态, 无非是从低级非均衡向高级非均衡不断移动而已。

国有商业银行非均衡的表现: (1)表现在对资金价格的控制上。在计划经济体制下,是行政配置资源,银行仅充当出纳和结算角色,不存在市场利率形成机制,资金价格不能由市场对资金的供求关系决定。(2)表现在对信贷资金的数量控制上。1998年1月1日以前是实行信贷规模管理。 商业银行分支机构向上级银行要规模,银行信贷规模也成为“寻租”对象, 且为了扩大基数往往在年终突击发放贷款, 目的是增大规模基数以利于下一年度扩大信贷指标和规模。1998年1月1日以后人民银行实行资产负债管理,用负债约束资产,实行商业银行自我约束,但在国有商业银行内部仍然实行规模管理, 直到股改后各行才实行经济资本管理。 关于信贷资金数量规模控制上还存在信贷配给理论, 主要是针对信息不对称而言,也是信贷资金市场非均衡的表现。(3)表现在制度供需之间的非均衡, 我国金融制度的供应由金融管理者或政府推动。在2004年以前,关于银行体制改革的制度供给严重不足, 国有商业银行改革的制度供给是基于加强银行经营管理的思路来进行, 没有触及商业银行深层次的矛盾和问题。从2004年开始, 国家通过国有商业银行股份制改革才强化了金融制度供给, 但国有商业银行体制的改革将是一个长期的过程, 非均衡状况也将是常态。

三、从内因多维度透视国有商业银行

(一)从新政治经济学维度

对国有商业银行的研究, 必须把它置于中国现阶段的政治、经济、社会、文化、伦理等框架中进行。新政治经济学研究政治对经济、 经济对政治的相互影响,且运用数学模型进行分析,这是它与古典政治经济学相区别的地方。与新政治经济学相联系,在金融学领域,也存在金融政治经济学,马克思和奥地利经济学家希法亭就是金融政治经济学的代表。 马克思认为货币资本“表现为发动整个过程的第一推动力”。希法亭认为,金融资本是一种实在的社会政治力量。 金融政治经济学为我们分析国有商业银行提供了有效的方法论。

国有商业银行的出资人是国家, 国家代理人是政府, 国有商业银行改革前是100%由政府所有,因此我们完全可以用公有制的逻辑来分析国有商业银行的行为。 公有制企业的目标是对社会资源的经济效率和社会效率的追逐, 即经济效益和社会效益的统一。 政治性和政府的作用是公有制企业存在的理由, 政府代理人具有多目标性与政治风险、 多梯级与信息多层隔膜、全权代理与信息不敏感性、利益不吻合性、 公众委托人存在弱势、 存在腐败寻租等问题。 有人将中国经济体制变迁模式定义为政治企业家主导型, 从政治企业家主导型向企业家主导型变迁, 是中国经济体制变迁深化的充分条件。

我国的银行家在特定的政治经济环境下也是政治银行家, 这也隐含说明了完全按照银行利润最大化来办国有商业银行在过去很长一段时间内是不可能的。 一是各级政府领导的金融意识没有达到这个水平; 二是国有银行的各级领导也深知不讲政治的后果和讲政治的利益所在, 因为银行经理的选拔机制不是单纯依照创造利润多少来评定, 而是采用多维度的评价机制。 在转轨时期, 政治银行家还将存在下去。 只有当市场经济发展到一定阶段, 银行家市场和经理市场已经形成,政府的职能转变了,银行家与政治家的转换通道堵死了, 银行家的评价和激励机制改变了,这时才能使“政银分离”。通过国有商业银行股改上市,引进国外战略投资者,客观上有利于真正的银行家队伍的形成。

(二)预算软约束维度

预算约束软化是社会主义普遍存在的问题,对国有企业和国有商业银行的分析, 有必要运用运算约束软化理论。匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈首先提出了预算软约束理论。 他认为企业捧着饭碗向政府要饭吃,政府对企业也总是有求必应,企业没有破产之忧。生存由政府保证,风险由政府兜底,其深刻原因在于社会主义国家与企业之间的父子关系。 企业预算约束为什么是软的,他认为是政府与企业之间的父爱关系。

国有商业银行在改制前存在预算软约束问题。 国有商业银行没有破产的外在压力,正所谓“太大而不能倒闭”,因为金融的外部性对国民经济及经济社会的稳定有很大影响,所以规模庞大、分支机构林立的国有商业银行的经营行为是一种规模扩张型, 其中有一种内在的扩张冲动,具有规模偏好。

这与过去国有商业银行规模不受资本金约束有关。另外,商业银行普遍采用“存款立行”的指导思想,由于连续30年经济的高速增长,企业和居民的存款激增,国有商业银行在没有其他投资渠道的情况下, 只好发放贷款, 加上经济高速增长对贷款需求多,国有商业银行规模扩张就成为必然。经营者对规模的追求实际上是对非货币消费的追求, 如满足荣誉、权利、地位的欲望等。较之国有企业,国有商业银行可以“吃”客户的存款,即亏损可以通过亏损挂账占用存款人的资金, 因为每年巨额的新增存款保证了银行的流动性, 且国家信誉使存款人不用担心存款到期后不能兑现, 使国有商业银行亏损挂账成为可能。 国有企业软约束靠的是国有银行贷款, 银行预算软约束是依靠吃“客户存款”,一旦客户挤兑,便是软约束的边界。在委托人产权模糊的情况下,代理人没有利润最大化激励约束, 在收入受到限制的前提下, 通过扩大成本支出间接扩大代理人货币和非货币收入。国有商业银行经营者是行政任命,而非市场选择, 不受市场约束。 由于政府有关部门对国有商业银行信息不对称, 加上政府也是有自身利益目标函数的人构成, 这样的讨价还价不同于市场上经理人之间的讨价还价,明显具有预算软约束特征。

(三)资源配置维度

资源配置效率可以从两方面去理解: 一是在资源投入一定的情况下,如何配置资源使产出最大;二是在产出一定的情况下,如何配置资源,使投入最小。在西方经济学中,帕累托最优是资源配置的最优状态。国有商业银行的资源按其要素划分为贷款、存款、资本、费用、固定资产等多种资源。 其资源配置可以划分为宏观层面上的资源配置和微观层面上的资源配置, 前者可划分为资源在地区和业务种类上的配置, 后者如在基本核算经营单位的内部配置; 时间上可划分为存量资源配置和增量资源配置。

在财务资源方面, 主要表现为各级经营机构对经营费用、固定资产投入的过度追求。在信贷资源配置方面, 我国经历了五次较大的变革。1980～1984年,采用“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额包干”体制, 即人民银行总行根据各行的资金来源和运用情况制定存差和借差计划, 各银行争取完成存差计划,但不准突破借差计划。1985～1988年采用“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”体制,简称“实贷实存”,即专业银行必须将从人民银行借来的贷款存入其在人民银行的账户,然后才可以使用,人民银行分行将其总行下达的贷款额度贷给各专业银行分行, 专业银行再转贷给其下属分支机构。1989～1997年,实行贷款的规模管理,即将贷款的总量控制在计划的限额内,不得突破。1998年1月1日起实行资产负责比例管理,2004年以后,各家银行相继采用了经济资本管理。之所以需要信贷规模管理,是因为信贷资金是一种稀缺的重要资源, 各地方部门都在争信贷资源, 在需求大于供给以及各地方部门都想多切一块“蛋糕”的情况下, 只能采用规模指标管理。以这种依赖行政管理的方式分配资源必然存在很多问题,资源配置效率也不高。采用经济资本配置资源主要是发挥银行内部自我约束机制的作用, 将资产质量考虑进来, 促使银行主动地考虑扣除风险以后的收益,考虑经济增加值,因为项目风险越大,占用的经济资本就越多。在经济资本一定的情况下,就必然考虑选择风险小、 收益高的项目进行信贷资源配置,资源配置效率就会提高。

(四)博弈维度

国有商业银行体制变迁是一个复杂的系统工程,涉及到与政府、企业、居民等方方面面的关系,也涉及到国有商业银行内部的各个层面, 因此可以说国有商业银行改革成果是多方博弈的结果。

国有商业银行与地方政府之间的博弈。 这与我国国有商业银行是按照行政区划来设立的有直接关系。 国有商业银行是一级法人体制, 但在总分体制下, 分行是利润中心。长期以来,国有商业银行是四级管理,一级经营。在信贷资源稀缺的情况下,各分行都向总行争信贷指标, 其目的之一是支持地方经济发展。在金融工委成立以前,总行与地方党委共管干部,这就决定了分行一只眼睛盯住总行,一只眼睛盯住地方党委和政府。 国有商业银行在地方政府眼中是中央金融资源, 在地方财政由于分税制改革而弱化以后, 国有金融资源这块“蛋糕”谁都希望多切一点, 这就使各省级分行有可能与地方政府结成利益联盟关系,与总行博弈。另外,省市分行与地方政府也存在博弈, 那就是“既不敢太靠近,又不敢离得太远”。政府手中掌握了很多资源(如财政存款), 政府投融资公司掌控许多优质资源等, 但是政府也有许多本应由财政办理的属于准公共产品性质的项目, 在效益方面讲不符合贷款准入条件, 政府在给优质资源的同时会搭配对银行来说比较棘手的项目,这就是既不敢太靠近,又不敢离得太远的原因。

国有商业银行与国有企业之间的博弈。 国有商业银行与国有企业是在父爱主义下的“兄弟”关系,因为背后的出资人都是国家。所以在国有企业看来,是否偿还银行本息实际上对国家来说没有太大的关系, 都是国家的, 所以长期拖欠国有商业银行的本息。 有观点认为国有企业实际上是将银行贷款作为资本金, 弥补国家对国有企业投入资本金不足的问题。 国家对表外利息进行核销, 更加说明国有企业不愿还本付息的逻辑。 国有企业及一些民营企业在地方政府的保护伞下逃废债、 悬空银行债权等借破产重组之机损害银行利益的行为, 更说明国有商业银行在产权不清的前提下银行与企业之间的博弈。

参考文献:

[1]董玉华. 超越干预与自我超越—国有商业银行生存的逻辑与矛盾的内生性分析[M].北京:中国金融出版社,2008.

[2]董玉华. 国家控股银行显现哪些优势?[N]. 人民日报海外版,2009-04-07(5).

(责任编辑:郄彦平;校对:李 丹)