浅析不动产登记机关的选择问题

王熙前 闵先荣

不动产登记，即经权利人申请，国家专职部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的事实。因不动产登记的内容就是关于不动产的种种物权变动的登记，所以不动产登记又被称之为不动产物权登记。不动产物权登记制度作为物权法的重要组成部分，在市场经济条件下，担负着确保财产在流转过程中形成良性循环与保障交易安全的重任。基于登记的重大意义，世界各国的法学理论界和司法实务界都很重视对不动产物权登记制度的研究。本文从不动产登记制度对物权变动的保护角度人手，从登记机关的选择方面来阐述不动产登记制度在我国的建立与完善。

我国不动产登记机关的现状

目前，我国不动产登记机关呈现“多头执政”的局面，而且其依据的法律也不同。其中，土地使用权的登记集中在土地管理部门，房屋权利变动的登记集中在房地产管理部门，林木权属的登记机关为县级以上地方人民政府和国务院林业主管部门，矿产资源勘查权的登记部门为矿产主管部门。我国《担保法》第42条也明确规定，不动产抵押登记部门分别是土地管理部门、房产管理部门、林业管理部门、运输工具登记部门(包括车辆管理部门、船舶和飞行器登记部门)。这些部门都是有关不动产的行政管理部门，另外还有未明确所指的即第(二)项所说的“县级以上地方人民政府规定的部门”。

这种情况的出现既有历史的原因，也有理论上的原因。我国从1956年起土地权利退出了财产法的范畴，直到1988年之后才又重新进入财产法范畴。而此时房产权、林地权等已经进入了财产法范畴，而且先于土地登记建立了自己的登记制度。当时登记制度主要是行政管理之需要，故各部门分别登记制度并没有显现消极作用，相反这些登记在历史上曾发挥了一定的积极作用，因此得到许多人的支持。我国现行立法为照顾这一现实，采取了不动产登记分散在多个部门的做法。但是，这种在计划经济体制下或者经济体制转型时期曾经发挥过积极作用的分别登记制度，在市场经济体制下是否能够继续发挥积极作用，是一个必须认真思考的问题。在当今世界，凡建立不动产登记制度的国家和地区，不论这种登记被称为土地登记还是被称为不动产登记，总是在一个机构进行的。我国目前建立的不动产分别登记的做法，确实与市场经济发达国家的普遍做法是相违背的，不符合市场经济体制下的登记法理。因此，我国于2008年颁布实施的《物权法》第十条规定“国家对不动产实行统一登记制度”。

我国不动产登记机关的改革思路

(一)统一不动产登记机关

由于历史原因，我国有以上四个部门正在进行着不动产登记，另外还有一些部门正在主张自己进行不动产登记的权力。这些在计划经济体制下曾经发挥过积极作用的登记类型，显然已与我国现行的市场经济体制相违背，改变这种分别登记的落后状况，原因在于：

第一，分别登记的理论基础是土地、房屋、森林等不动产的行政管理理论，而不是市场经济需要的民法物权法原理。市场经济条件下，不动产登记的根本目的并不是行政管理，而是为了完成物权变动的公示，并提供统一的不动产物权的法律基础。因此，改变行政机关“多头执政”的现状代之以统一的登记机关是必要的。

第二，分别登记造成不动产物权法律基础的不统一，产生法律“相克”，即权利实现的法律不能，其结果是妨害正常的不动产物权秩序。例如，按照我国担保法，在不动产上设定抵押权时，如果土地上无建筑物时，该抵押权的设立在土地部门登记；如果土地上有建筑物时，则抵押权的设立在房产部门登记。同样按照担保法，在土地权利上设定抵押权时，地上物同时纳入抵押；而在地上物上设定抵押权时，土地物权也同时纳入抵押。在实践中，土地权利人常常为开发土地而借贷，并为该债权设定一个抵押权，这个抵押权是在土地部门登记设立的；在房屋建成后，他为生产经营的需要又要借贷，为该债权他又设定一个抵押权，该抵押权是在房产部门登记的。按照担保法，这两个抵押权的支配范围在土地上是重合的，故它们存在着实现的竞争。后来设立的抵押权虽然在时间上居后，但是抵押权人对先前在土地上设定的抵押权并不知情，法律也没有提供让其知情的机会，上述两个抵押权人当然认为自己是第一顺位的抵押权人。由于这两个抵押权登记在不同的登记簿上，故它们之间在法律上没有顺位的先后，并不能依法确定哪个权利先实现，哪个权利后实现。在这种情况下，不论是采取哪一种解决方案，都会违背立法的本意，也会对某个抵押权人不公平。这种情况，在法学上称为“权利实现的法律不能”，即法律本身妨害着权利正常实现。这是分别登记造成的当然后果。

第三，分别登记增加了公民和法人的不合理负担，妨害我国不动产市场的顺利发展。本来不动产的权利人就一项不动产物权的变动只需要进行一次登记，而现在各涉及部门均要求其在自己的部门登记，甚至通过公开的方式不承认别的部门登记的法律效力。这样，公民、法人就一项不动产物权变动不得不多次登记，这不但加重了他们的负担，而且也损害了登记的严肃性和法律的权威性。

第四，分别登记不可能使各有权登记的部门职责分明，势必造成各部门不断扯皮闹矛盾，这一点已经为我国的实践所证明。故不论是依据法理，还是依据市场经济发达国家和地区的经验，不动产登记机关都必须统一。

事实上，在我国已有一些地区采取了“房地合一”的登记办法，其中深圳比较典型。深圳经济特区从1987年实行土地使用权出让制度以来，借鉴香港的经验，于1989年7月率先实行了房地产登记制度的重大改革，采取了“房地合一、房随地走”的登记管理体制，将过去的《国有土地使用证》和《房屋所有权证》合二为一，以统一的《房地产证》代替。1992年通过的《深圳经济特区房地产登记条例》进一步以立法的形式明确规定：“深圳市人民政府房地产主管部门是深圳市房地产登记机关”；“房地产登记以一宗土地为单位进行登记”；“土地上已有建筑物、附着物的，土地及建筑物、附着物应同时登记。土地使用权未经批准登记的，建筑物、附着物所有权或他项权利不予登记。”

(二)确定行政机关为登记机关

《物权法》解决了登记机关的统一性，接下来的问题就是统一于什么机关。《物权法》第十条只是规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”。国际上，不动产登记机关，在德国为属于地方法院的土地登记局，在日本为司法行政机关法务局、地方法务局及其派出所，在瑞士，大多为各州的地方法院。这种作法，是以不动产物权登记直接决定当事人的权利义务关系，故登记应建立与司法系统的直接联系为前提的。我国历史上制定民法之初也曾采用法院统一登记的作法，但后来因为民国初期司法的混乱而改为属于行政机构的地政局统一登记，此法在我国台湾延用至今。我国究竟应该选择哪个机关作为统一的登记机关，对此学者之间有较大争议，概括言之，

主要有以下几种观点：

1、法院登记说。持此观点的学者认为，应由不动产所在地的县级人民法院统一管辖区域内的不动产登记事务，且不动产登记只能由不动产所在地的县级人民法院管辖。其理由为：(1)通过考察世界各地的不动产登记制度，不动产的登记机关一般是司法机关，这是因为不动产物权登记具有决定公民与法人的财产权利的司法意义，故各国法律一般均将司法机关作为不动产登记机关。(2)若以建设部管理下的房地产部门系统作为登记机关不能满足物权公示的需要。因为该部门的登记是以房产为基准的登记，无法容纳最为重要且是基础不动产性质的土地登记。(3)以国土资源部系统的土地管理部门作为登记机关阻力较大。虽然由国土部门进行公示登记可以辐射到中国城乡全部土地，在范围上可以满足公示要求，但由于我国土地登记制恢复较晚，地籍资料不太完善，且由于部门利益关系，将不动产登记纳入土地登记的做法将遭到房产登记和林业登记部门的反对。综上，应由法院来登记。《物权法》起草过程中，有的建议草案也规定了不动产登记机关为不动产所在地的基层法院。

2、行政机关登记说。持此说的学者认为，一方面我国目前的现状是行政机关作为登记机关，只要将登记机关加以统一即可，改革成本较低；另一方面，行政机关进行登记有其高效、高度公示的优点，并且能够避免法院作为登记机关可能产生的不公正性。

3、现状妥协说。全国人大常委会制定的《物权法》曾在征求意见稿中写到：“考虑到统一登记的问题较为复杂，涉及到多年来我国的行政管理体制，也涉及到不少单行法律、法规的规定，故采取维持各机关分别登记现状的办法。”

笔者认为，统一由行政机关进行登记更符合我国的国情，具体理由如下：

第一，我国从民国初期开始，不动产登记就是由行政机构的地政局统一进行，我国目前不动产登记机关虽然没有统一，但都属于行政机关，而非司法机关，将登记职能赋予一个统一行政机关的好处在于节约社会改革成本，便于实践操作；

第二，我国的政治体制、文化传统等与西方国家不同，法院不具有完全的独立性，法院的公信度不像西方国家那样强大，如果由法院负责登记，发生纠纷又由法院裁判，一方面法院可能出现先入为主，影响公正裁判；另一方面使当事人产生偏见，不服裁判，影响了正常的交易秩序，也损坏了登记机关的形象；

第三，人民法院行使不动产物权登记职权，并非增加法院的一项职能那么简单，这是扩大了人民法院的职权范围，恐怕就需要修改宪法、诉讼法等法律，对我国现存的法制架构进行全面调整，否则只在物权法中规定人民法院统一管辖不动产登记，显然违背了根本大法宪法的规定；

第四，由行政机关进行登记与登记的司法性质不会冲突。现代社会随着社会经济的迅猛发展，行政权相对于立法权和司法权，有膨胀和扩张的趋势，现代行政权不再是纯粹的执行管理权，而包含了越来越多的准立法权和准司法权，因而国家行政机关同样可以从事具有司法意义的行为，例如登记行为，因而采用行政机关进行不动产登记，兼具行政管理和司法性，并无坏处，可能从保护当事人利益的公正角度而言反而会更便捷。

至于将哪个行政机关作为登记机关，笔者认为有两种思路，一是设立一个专门的登记机关，名称为不动产登记机关或土地登记机关，统一行使不动产登记职能。二是将登记职能赋予现存的某一个机关，笔者以为，由司法部承担不动产登记职能比较可行，理由如下：其一，司法部是一个具有司法性的机关，由它进行登记可以体现登记的司法性质，与不动产物权登记均具有决定公民与法人的财产权利的司法意义相适应；其二，司法部不像法院是一个单纯的司法机关，同时带有一定的行政色彩，由其登记能够增强登记的权威性和公信力；其三，司法部与法院是相互独立的两个机关，既不存在业务指导关系，更没有行政隶属关系，当事人不服司法部的登记，向法院提起诉讼时，法院避免了先入为主，从而影响公正裁判，更打消了当事人的顾虑和误解。因此可以将登记机关设计为：县(市)司法局负责本辖区内不动产登记，省司法厅(局)负责本辖区内价值较大或跨县(市)的不动产登记，司法部负责全国价值较大或跨省的不动产登记。