人大应对检察机关加强重点监督问责

梁锦文

摘要 检察机关是法律监督机关,然而,谁来监督制约它?监督的重点是什么?都是公众想迫切了解的。因此,本文着重从《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(简称“监督法”)的角度,论述人大应如何加强对检察机关实施监督问责。

关键词 人大 监督问责 公正司法

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-174-02

一、人大是具有法律权威的监督主体

(一)社会监督(又称群众监督、舆论监督)

社会监督源于《宪法》第四十一条:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。因此,享有宪法赋予权利的任何公民、团体、新闻媒介,都可依法向检察机关及其人员提出批评意见、建议、投诉。这是符合党的群众路线原则的公众监督方式。

(二)人民监督员制度

2003年,最高人民检察院创建了该项外部监督机制,让公众可以参与检察工作环节。但因人民监督员制度尚未立法,监督范围只限于检察机关查办职务犯罪案件当中出现的特定情形。因而,此监督方式有一定的局限性。

(三)人大监督

人大监督源于《宪法》第三条:检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。此外,2007年1月1日起施行的《监督法》第五条规定:各级人民代表大会常务委员会对人民检察院的工作实施监督,促进公正司法。《监督法》已从立法上明确了人大常委会监督检察机关的具体操作程序,人大及其常委会是监督检察机关的专门机构,其拥有强有力的法律权威,人大监督相比社会监督、人民监督员制度,更有监督刚性。故此,人大监督是监督检察机关的法律主体。

二、人大监督检察机关的首要任务是促进公正司法

《监督法》总则第五条,明确规定人大常委会监督检察机关的职能是促进“公正司法”,亦即促进检察机关公正司法,是人大监督检察机关的首要任务。

但检察机关有否存在司法不公现象,向来是检察机关忌讳的话题,多年来检察内部通报的违法违纪事件,基本上不涉及司法不公问题。司法不公既然是政法系统最大的敌人,这个“恶行”公安可能有、法院也可能有,如果检察机关也有的话,或许被人斥责为无稽之谈。因为以监督别人为己任的检察机关,职责上绝不容许自身出现司法不公,但无情的事实已改变了公众的看法,的确有个别基层检察院出现了触目惊心的司法不公现象。故此,人大监督检察工作有否“司法不公”,是现实迫切所需的首要监督任务。现笔者以轰动一时的重庆“彭水诗案”和“张志坚冤狱案”来抛砖,从中分析是何原因导致个别检察机关出现司法不公,好让人大监督有的放矢,更好地对检察机关加以制约。个别检察机关发生司法不公的情形有两种:

第一种情形:人为干预导致办案不公。如重庆市彭水县教委人事科的秦中飞以手机短信方式,发表了针砭当地时弊的一首词《沁园春·彭水》:“……看今日彭水,满眼瘴气,官民冲突,官场月黑风高,抓人权财权有绝招……当痛定思痛,不要搔搞”。而彭水县委主要领导则对号入座,认为这首词是对其中伤,于是指示当地政法部门,以“诽谤罪”将秦中飞刑拘、批捕。当地检察机关面对上层压力,放弃了法律监督职守,反而成了不法官员对批评者进行打击报复的“帮凶”,沦为不法官员滥权的工具。秦中飞在看守所被关押一个月后,才洗脱冤尘,得到了国家赔偿,无形中宣告了彭水县公安、检察机关办案不公已成事实。笔者认为,“彭水诗案”的教训在于:“领导意志”人为干扰检察机关执法时,最能考验检察机关能否恪守司法公正,无论何因也不能放弃法律监督这个最基本原则。因为司法公正是保障公民权利,实现社会正义的最后一道防线,如果检察机关这道防线被攻陷,就会陷入司法不公的泥淖。

第二种情形:执法鲁莽导致办案不公。如“张志坚冤狱案”:2006年3月20日,海南省海口市一家制药企业的员工张志坚,发帖举报“国家药监局局长郑筱萸和药品注册司司长曹文庄等人,与海口康力元制药有限公司有不正当的关系”。4月26日,张被海口市保税区公安局刑拘;同年11月,“康力元”总裁汤旭东被警方带走协助中纪委调查;约两月后,郑筱萸被中纪委“双规”。但张志坚所谓涉嫌损害商业信誉罪一案,仍然于2007年1月9日被海口市龙华区检察院提起公诉,并一审开庭。张在看守所关押了9个多月,直至2007年2月6日,当地检察院才撤回起诉。2007年7月10日,在郑筱萸被执行死刑的当天下午,张志坚才得到当地检察院支付的2.4万元国家赔偿金。笔者认为,该案之错在于:当地检察院在提起公诉之前,已明知中纪委早在上年即2006年11月介入调查,应清楚意识到张志坚发帖举报无错,但仍然黑白不分,反而提起公诉,导致错案继续发展。这种不可为而为,明知错而错的鲁莽行为,最终沦为贪腐巨蠹的“打手”,造就了一起不该发生的错案。

以上两起错案的发生,都因当地检察院在法律监督这个最重要关口失守,这恐怕是酿成错案最为本质的原因。其次,以上又折射出一个共性,当地检察院严重轻视《宪法》第四十一条赋予公民享有言论、社会监督的权利,罔顾宪法有关“国家尊重和保障人权”的规定,在公民的言论权利受到粗暴侵犯时,并不为民请命。却因言入罪,促成了现代版的“文字狱”,又使举报贪腐者英雄落泪。

因此,人大监督检察机关有否公正司法的重点是:1.检察机关有否将法律监督职责真正落到实处;2.检察机关是否自觉遵守执行宪法;3.对因言入罪即公民使用社会监督权利被追究刑事责任的案件,加强跟踪检查,避免类似上述悲剧重演;4.想方设法帮助检察机关化解人为干扰司法的难题,以保障检察机关正常顺利履行职责。

三、应监督检察机关在社会普遍关注的问题上有否犯错

近年,检察机关确有一些失格行为,人民群众对此很不满意。据悉,2006年全国检察系统被立案查处的违法违纪检察人员,以检察机关领导干部为主,被查处的各级检察院单位及部门领导有130人,其中涉及正、副检察长和领导班子成员52人、部门负责人78人。2007年,检察机关又曝出一些骇人听闻的事件。如安徽省检察院伪造外国政府邀请函出访芬兰丑闻事件,牵出案中案,该院办公室副主任叶彬在办理出访事项当中,受贿11万多元;另有头顶“优秀基层检察长”众多荣誉光环的深圳市南山区检察院检察长王泽民,大肆收受贿赂,已被广东省纪委“双规”。在备受质疑“谁来监督检察机关”的今天,检察机关接二连三出现“犯错”,不仅极大损害了检察机关良好声誉,更严重冲击着检察机关是国家法律监督机关的法律地位。为防止监督者倒下,人大可在检察机关“犯错”之前伸出援手,加强对检察机关实施重点监督,防范检察机关发生错误。

但何种情况下才能论定检察机关“犯错”?笔者认为,可依据“监督法”第九条列明的:常委会听取和审议人民检察院的专项工作报告议题,根据人民来信来访反映的问题、社会普遍关注的其他问题来确定。因为“社会普遍关注的问题”,牵一发而动全身,检察机关基于监督者的特殊身份,如果在“社会普遍关注的问题”上一旦犯错,必定广为哗然。故此人大监督检察机关的重点,可立足于监督检察机关有否在“社会普遍关注的问题”上犯错,只有明确这一监督工作重心,人大监督才有针对性。何为“社会普遍关注的问题”?笔者认为,可根据《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国检察官法》、《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》等规定,来判断检察机关是否犯错。因为上述法律及司法解释严明禁止的条款,都是社会颇为关注的问题,更是检察机关自律与防范出错的要害环节。所以,社会普遍关注检察机关有否“犯错”的问题,应包括下列行为:

1.检察人员耍特权;2.散布有损国家声誉的言论,参加非法组织,参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动,参加罢工;3.贪污受贿;4.徇私枉法;5.刑讯逼供;6.隐瞒证据或者伪造证据;7.泄露国家秘密或者检察工作秘密;8.滥用职权,侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益;9.玩忽职守,造成错案或者给当事人造成严重损失;10.拖延办案,贻误工作;11.利用职权为自己或者他人谋取私利;12.从事营利性的经营活动;13..私自会见当事人及其代理人,接受当事人及其代理人的请客送礼;14.应当立案而不立案或者不应当立案而立案;15.违法搜查、扣押、冻结、暴力取证的;16.超期羁押;17.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;18.其他影响坏的违法违纪行为。

“监督法”第二十二条规定:各级人民代表大会常务委员会,每年选择社会普遍关注的重大问题,组织进行执法检查。笔者建议,人大可充分行使执法检查权,重点检查:1.检察机关及其人员有否发生以上18种行为;2.结合近年检察机关“犯错”人员以检察领导干部为主的特点,人大应加大对检察院中层以上干部的监控力度。防止检察领导干部因滥用检察权而出现的权力腐败问题。

四、人大应加强对检察机关进行问责

“有权必有责,用权受监督”。检察官的权力和责任是一条线上的两个平行点,检察官接受人民赋予的权力,就必须承担应有的责任。如若检察机关出现“犯错”和司法不公行为,相关人员应负何责?对此,“监督法”第四十四条规定了人大对检察机关的问责措施:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间,可以撤销由它任命的人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员”。故此,当人大发现检察机关发生司法不公等犯错行为时,可依此深入问责。

人大对检察机关实施问责时,首先要明确问责的重点对象,其次是问责的范围。问责的对象宜于:检察机关中层以上干部,包括由人大任命的副检察长、检察委员会委员、检察员;问责的重点范围:以上述提到的司法不公、18种犯错行为为主。人大问责后,相关检察院也要依照“监督法”第二十七条要求,将处理结果反馈人大。此外,“检察官法”又具体规定了对检察人员的惩戒措施,再加上人大监督检察机关的问责制,均可以制约和规范检察人员的权力和行为,并促进检察机关执法公正。

我们坚信人大对检察机关推行监督问责制度,是鞭策检察机关不断改进工作作风、恪守司法公正的原动力,并更加促进检察机关成为公正执法的“排头兵”。