我国土地征收听证制度的反思与重构

朱光辉

摘要 我国土地征收听证制度存在诸多缺陷,政府和被征地人在土地征收过程中沟通不足,在实践中引发了大量的土地纠纷和矛盾。本文旨在反思我国土地征收听证制度,提出重构建议,以期对完善我国土地征收制度有所裨益。

关键词 土地征收 听证程序 听证制度

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-052-02

一、 引言

近年来,随着我国市场经济的发展和城市化规模的扩大,政府对土地的征收大有愈演愈烈之势,征收土地在契合我国经济增长和城市发展的同时,也日益滋生出各种有害于社会的“副产品”。我国宪法明确规定土地征收必须基于“公共利益”,但相关法律并没有对“公共利益”的含义加以阐述,现实操作中“公共利益”极易被泛化,沦为一些政府官员肆意征收土地的“借口”。土地征收听证制度的缺失与不足,使农民在土地征收过程中没有或者很难行使发言权,许多人在失去土地后虽有不服,但也无能为力,只能“任人宰割”,土地纠纷和矛盾也因此不断涌现。

我国处于社会转型期,为了经济和社会的发展征收一定的土地自然无可厚非,但征地不能只重结果,无视过程,只讲效率,无视程序,必须坚持科学发展观,与18亿亩耕地的“生存底线”和数以万计农民的生活保障相比,经济一时的发展显然是“微不足道”的。“听证制度”是现代行政程序的核心,①该制度在征地过程中的残缺阻断了政府与和农民交流的平台,与民主法治与和谐社会的精神相左,建立和完善我国的土地征收听证制度势在必行。

二、现状分析:我国土地征收听证制度存在的问题

目前,我国的土地征收听证没有明确的法律依据,有关土地征收听证的规定主要体现在行政法规、规章和其他规范性文件中,即2002年实施的《征用土地公告办法》、2004年实施的《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》和《国土资源听证规定》以及《厦门市征地工作程序》、《深圳市行政听证办法》等其他规范性文件。结合土地征收的司法实践,我国土地征收听证制度暴露出以下问题。

(一) 听证没有明确的宪法和法律依据,立法层级过低

我国现行《宪法》第27条第2款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”有学者认为可将此作为我国土地征收听证的宪法依据,但笔者认为不妥:该规定体现了人民主权原则,政治色彩过于浓厚,“听取人民的意见和建议”,既不是行政机关的法定义务,也不是对程序权利的法定保护。宪法是国家根本法,是政府正当性的基础,土地听证制度宪法依据的缺失将使政府征地程序的义理性受到极大的挑战。

在法律的层面上,我国至今没有统一的土地征收听证制度规定,土地听证依据的是错综复杂的行政法规、规章和其他规范性文件,立法的不统一和层级过低使我国土地听证立法随意性较强,立法缺位和冲突时常显现,这对本已“孱弱”的土地听证制度无异是雪上加霜。

(二)没有将“公共利益”纳入听证范围,听证体系不健全

依《国土资源听证规定》规定,我国土地征收听证的范围仅限于征地补偿安置听证,具体包括拟定或者修改区域性征地补偿标准的听证和拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的听证两种,但这两种听证均是针对土地征收后的补偿安置进行的,农民对“为何征地”并无发言权。“公共利益”作为政府征地的目的条件已成为宪政国家的通常做法,将“公共利益”纳入到听证程序也几乎成为世界各国的共识。我国宪法和法律规定政府征收土地必须基于公共利益,但对什么是公共利益,怎样确定公共利益却语焉不详。

(三)土地征收听证的通知程序过于简单

《国土资源听证规定》规定行政机关应当在举行听证会30日前向社会公告听证会的时间、地点、内容等,且应当采用书面形式告知行政相对人有申请听证的权利,行政相对人应当在被告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请,否则视为放弃听证。“衡量行政通知书是否符合要求的标准是,看其是否合理地告知了当事人审讯所要涉及的有关问题,即看这个通知书是否足以使当事人有可能准备辩护。”②依此标准,我国土地征收听证的通知程序存在如下问题:一是征地实践中,通知的对象是村(居委会),这很可能造成具体的被征地人对自己权利的不了解;二是5个工作日的听证申请期过于仓促,被征地人不能作出充分的准备,即使召开听证会,其效果也不免大打折扣。

(四)土地征收听证主持人的独立性不够

我国的听证一般由一名听证员组织,必要时,可由三或五名听证员组织,听证员由主管部门指定。听证设听证主持人,在听证员中产生,但须是听证机构或者经办机构的有关负责人。由行政机关有关负责人担任听证主持人存在不恰当之处:首先,他们与行政机关有着共同的利益,其在主持听证时不具有独立的法律地位;其次,从实际操作来看,如果当事人要求听证主持人回避,该申请由谁来决定呢?③这些问题不容忽视。

(五)听证笔录的法律效力没有保障

听证笔录如实记载了听证的过程,应该成为作出行政决定的依据,实现对行政机关的约束。《国土资源听证规定》规定:“记录员应当将听证的全部活动记入笔录”。“主管部门在拟定或者修改的区域性征地补偿标准、报批拟定的拟征地项目补偿标准和安置方案、非农业建设占用基本农田方案时,应当附具听证纪要或听证笔录”。这里只规定附具,但所附听证笔录并无法律效力。

应松年教授认为,制定法所规定的对没有列入听证记录的证据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守,否则听证的权利就变得毫无意义,如果决定者在作出处分时随意背离记录,则在正式听证中提出的证据和辩论,便无任何价值。④即在听证笔录缺乏法律约束力的情况下,听证纪要无异于一纸空文,土地听证只能流于形式。

(六)免于听证的规定不完善

《国土资源听证规定》第5条规定:“法律、法规和规章规定应当听证的事项,当事人放弃听证权利或因情况紧急须即时决定的,不组织听证”。笔者认为该规定存在不合理因素:首先,《国土资源听证规定》属部门规章,如果法律法规对应当组织听证的事项作出了规定,组织听证便成为听证组织机构的义务,那么部门规章何以自创出不组织听证的情形?其次,现行体制下,农民在征地过程中参与的程度非常有限,有权谈补偿条件的只是以三四个乡村权力人物为代表的集体,那么什么人的表现可以看做是对听证权利的放弃?恐怕很难说清。再次,对于什么是情况紧急,该规定中也缺乏相关解释。

三、制度重构:完善我国土地征收听证制度的几点建议

(一)明确土地征收听证制度的宪法和法律依据

政府征收的强制性是对公民财产权最大程度的制约,政府征收土地的公共目的性和征收的补偿与安置必须在公众参与中体现,在正当程序中接受检验,在宪法中强调土地征收的正当法律程序,可以提高土地征用听证制度的立法层次,从根本法的高度保障被征地人的程序权利,使土地立法实现有宪可依。故笔者建议将我国现行《宪法》第13条第3款修改为:“国家为公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿,但必须遵守正当法律程序”。

在法律层面,全国人大可以制定《土地征收法》,用专章对土地征收的程序加以规定,并将土地征收听证程序作为该章中最重要的一节,对土地征收听证的目的、申请、参与等具体制度进行详细的规定,从而在法律层面上明确我国土地征收听证制度的依据。

(二)完善土地听证的通知程序,保障相对人的知情权

首先,土地征收剥夺了农民的土地使用权,对农民的利益造成了重大影响,他们有权获得通知,因此。应将通知的对象从村集体具体到个人,以更好地尊重和保障公民的“主体性”和知情权。

其次,通知可以采用贴告示、发布公告等方式进行,但公告中必须将所有被征地人和利害关系人一一列出。有学者建议通过挂号信的方式将通知逐一寄发,本人觉得无此必要:一是这种方式成本很高;二是若通知“假于他人之手”,灭失的风险提高,效果不见得会好。

再次,应适当延长通知公告的期限和听证申请期限,使被征地人有充足的时间准备听证事项,并赋予被征地人查阅、摘抄和复制行政机关据以作出征收决定的相关材料和文件的权利。

(三)将土地“征收目的”纳入听证程序,扩大听证范围

完善我国的土地征收听证制度,应当扩大征收听证的事项,将“征地目的”纳入听证范围,而不应只局限于补偿事项的听证。首先,土地是农民赖以生存发展的根本,征收土地将使农民丧失基本的生产资料,影响农民的重大财产利益,其有权参与土地听证;其次,“公共利益”的内含尚未有明确的法律界定,实践中的大部分征地被用于房地产建设、娱乐场所等商业性开发,而非公共利益的实现。只有将土地“征收目的”纳入听证范围,才能从真正意义上保障被征地人的利益,促进社会和谐稳定。

(四)建立听证主持人制度,实现职能的“相对分离”

中立性的原则是程序的基础。⑤笔者认为可从以下方面完善我国听证主持人制度:1、以现有各级政府法制机关为依托,选拔听证主持人。首先,听证主持人应当是国家公务人员;其次,听证主持人必须是熟知法律事务的人;再次,各级人民政府法制机关是相对独立的部门。2、听证主持人须具备特定的资质:(1)听证主持人应与听证事项不具有利害关系,不是听证事项的经办人或经办机构工作人员。(2)听证主持人必须具备较高的法律、道德和专业素质。(3)听证主持人的职务和职位必须保持相对独立。

(五)建立案卷排他制度,确保听证笔录的法律效力

各国对听证笔录法律效力的规定主要有两种:一种是对行政机关的决定有一定的约束力,行政机关应对之斟酌,但不必以之为根据,如德国和台湾地区;另一种是美国的案卷排他性原则,即“唯一专有记录”,行政机关的决定必须依案卷作出,不能在案卷之外以当事人不知道或没有论证的事实为根据,否则决定无效。我国行政权强势,公民权利较为软弱,故美国模式对我们更具借鉴意义。1.应当在法律中明确规定土地征收的决定和补偿安置,必须依据听证笔录作出,而非仅附具听证笔录。2.建立土地征收听证结果的反馈和事后监督机制以制约行政机关。3.建立对不按听证笔录裁决,滥用行政权力人员的责任追究机制,确保听证笔录收到实效。

(六)明确免除听证事项的法律规定

各国立法对听证免除事项的规定主要有:1.涉及国家安全的决定;2.对当事人有利或影响轻微无听证必要的决定;3.紧急情况;4.可以通过计算、实验等方式解决事实争议的。⑥

基于对公共利益和国家安全的考虑,立法应排除不适合听证的行为,但也要防止该例外的过分扩大。笔者认为可以从以下方面考虑:1.为国家安全须及时征地的;2.基于重大公共利益须立即决定的;3.对当事人有利的决定;4.通过计算、实验等方式可解决事实争议的。

四、 结束语

“中国农村改革之父”杜润生老先生曾说:“中国的改革要过两关,一个市场关,一个民主关”,我国市场经济建设已取得举世瞩目的成就,但民主法治建设却相对滞后。土地听证制度是对公民知情权、参与权的保障,是“依靠民众,倾听群众意见”民主精神的体现,完善该制度即是对民主法治建设的重要贡献,这一目标的实现需要循序渐进的改革和矢志不渝的努力。

注释:

①④应松年.行政程序法立法研究.北京:中国法制出版社.2001.

②章剑生.论行政相对人在行政程序中的参与权.浙江大学公法与比较法研究所.公法研究(2).北京:商务印书馆.2004.

③杨惠基.听证程序理论与实务.上海:上海人民出版社.1997.

⑤季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考.中国法制出版社.2004.

⑥王万华.行政程序法研究.北京:中国法制出版社.2000.