公众参与在公共治理中的角色与实际运用

颜添增　戴　凡

摘要:“厦门PX事件”已经成为当今政府执政方式改革的样版,促使政府开始关注如何处理不断成长的市民社会与公共治理的关系,如何将民意纳入到公共决策中。市民社会的兴起引起了公众不断成长的参与意识。政府需要积极回应公众的诉求,及时化解政策危机,以追求公共治理的新局面。公共治理很大程度需要将民意通过公共参与的方式引入到政府的政策制定中。

关键词:公共治理;善治;公众参与;市民社会;民意

中图分类号:D632.9文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0205-03

2007年发生的“厦门PX事件”①折射出了传统行政管理体制存在的问题,同时也反映出了政府在新的发展阶段不断改进执行方式和手段,提升执政水平的一些变化。这个事件具有典型的意义就在于,它将以一次生动的实践来促发公共管理向公共治理的转型,揭示了在政府公共管理过程中,公民参与如何影响和改变政府的行为。

公共管理是西方发起的对政府改革的一种新的模式,它是为了维护、实现和公平地分配公共利益而由公共管理主体对社会公共事务依法进行的管理活动[1]。公共管理理论是在传统的公共行政学基础上发展起来的,历经了新公共管理和新公共服务等发展阶段。新公共管理和新公共服务理论区别于传统的政治统治学说的标志在于强调政府并非公共事务管理的唯一主体,尽管它是很重要的或者说是居于主导地位的公共管理主体。在处理政府、市场和公民社会三者的关系时,新公共管理理论开始表现出了政府与其他二者合作的发展趋势。

面对全球化和不确定性日益增加的大变革时代,各国政府都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式,以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的持续增长[2]。治理理论正在成为当今政府改革和发展的指导方针。治理理论认为,公共管理要依靠政府和社会组织势力通过面对面合作方式组成的网络管理系统,强调社会管理力量的多元化和有效政府的重要性[3]。政府与公民社会的合作以推动公共问题的解决成为政府行政体制改革和观念变革的一种崭新的潮流。

根据俞可平教授的观点,治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。治理的目标或说理想状态是善治,即使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下六个:(1)合法性(legitimacy);(2)透明性(transparency);(3)责任性(accountability);(4)法治(rule of law);(5)回应(responsiveness);(6)有效(effectiveness)。善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作,这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力[4]。公共参与是政府与公民之间合作的基础和前提,也是政府与公民互动的有效形式,是善治理论的精神内核。

当然,需要指出的是,公众参与是在一定的社会条件下才逐步发展起来的。在“厦门PX事件”中,从参与主体上看,主要是由城市中的中产阶层人士和专家发动的多数利益相关阶层参加的,在参与的方式上表现出了极大的理性、智慧和自发、守法,这种表现无论如何都应该归功于改革开放以来一个渐渐独立的市民社会的发展。市民社会是与政治国家及其代表政府、市场相对应的政治范畴。随着中国经济的不断发展,市民社会对于影响他们利益的公共事务和公共议题的关心,正在成为推动政府无论是在决策还是在行为上转变的一项极为强大的力量。市民社会发展的显示标志是独立的第三部门和社会民间组织的成立,他们往往代表本组织所有成员的利益在社会权威和资源分配方面与政府、市场进行协调。在“厦门PX事件”中,我们同样看到了来自第三部门连同市民个人自发的组合联盟在对抗政府的决策。市民社会的成长和兴起正成为公众参与最为厚实的基础。

善治理论强调政府要积极回应公众诉求。回应性强调公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大,善治的程度也就越高。在“厦门PX事件”中,存在着多重民意诉求回应的缺失,从而引发了大规模的对政府公信力的质疑。政府没有对公众的诉求积极及时有效地回应而引发了政府危机。

公众诉求的范围极为广泛,类型多样。当多数公众的诉求具有共性时,就形成了民意。民意需要表达。政府无论是在决策还是在政策执行时都要注重倾听民众的意见,体察民意,这就需要一个民意表达的渠道来沟通二者。民意表达渠道具有正常渠道和非正常渠道之分。正常的民意表达渠道可以如中国共产党十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》所提出的:推行领导干部接待群众制度、完善党政干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度,健全信访工作责任制,健全全国信访信息系统,搭建多种形式的沟通平台,把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。非正常的民意表达,一种情况是在引起了公民人身权益和财产权益的丧失和损害后才经由媒体舆论披露而形成,另一种情况则是大规模的群体性事件。前者在极端的情况下可能是投诉无门轻生或者被打击报复;后者可以是“厦门PX事件”、“上海磁悬浮事件”以及“瓮安事件”。

民意如水,总要有奔泻的方式和渠道。当正常的方式和渠道受阻以后,非正常的方式和渠道就成为必然的选择。在一个民主法治的社会里,正常的民意表达渠道的重要性就像是高压阀,可以在高度的社会张力下适时释放和疏导聚集的民意,引导民众与政府、社会的正常合作与交流。像“厦门PX事件”以及“瓮安事件”等采用群体性方式进行抗争的事件,虽说可能达到通过民意推动政府变革的客观效果,但是,这种方式的代价就是社会的失序和政府在公众中信任度的下降。民意忽视是现代地方政府管理方式中最令人担忧的,民意忽视而引发的民意抗争不仅严重地冲击了政府的合法性基础,更可怕的是它使得整个社会都可能处在不安之中。在“厦门PX事件”中,可以发现,由于政府一开始并不重视民意,还停留在以前管制的思维窠臼中,采取封锁消息,控制网络,秘密实施公共政策的方式,导致了后来的厦门市民自发的“散步”行动,也酿成了在政府后来的各种行为都充满了民众的质疑声音。民意抗争直接引发了自发的集体行动,具有相同思想的民众在民意忽视与民意抗争中自然结成了同盟,以求发出更大的声音,开展更大的行动。由此,政府的低回应性将可能引发社会危机事件。

治理理论强调的政府的责任性,要求政府要对社会危机事件承担治理责任。“政府的责任使政府成为公共危机管理最主要的承担者,而为政府所拥有的公共权力和社会资源,又为政府进行公共危机管理提供了充分条件。”[5] 危机处理往往要求政府在最短的时间内拿出符合利益诉求者的有效的解决方案。使危机处理政策能够符合利益诉求者的要求的唯一方式就是在制定政策的过程中将其诉求充分的考虑,并引入公众参与的机制,建立公开透明的应对机制。“政府代表公民运用公共权力对社会管理的过程应当是使公共利益最大化的过程,政府需要以其实际行动和将公民参与纳入公共管理过程的制度来增强社会公众的信任感、归属感和责任感,否则会导致社会公众信心不足和对政府信任的丧失,从而削弱政府行使公共权力的合法性。”[6] 构筑以政府为主体的多元危机治理网络结构,将公民参与纳入到政府治理体系中来,形成新型的公共治理结构,从而将政府治理危机化解为增强政府社会资本,将是政府危机治理的关键。再以“厦门PX事件”为例,厦门市政府从忽视民意,回避舆论,因酿成政府危机,到直面民众,审时度势地开言路、纳谏言。事实证明,一旦民意的管道自由畅通,民众获得了自由、理性表达和参与机会,事件解决的前景便豁然开朗:民众与政府之间,对立消失了,取而代之的是对话和合作。

回过头来审视公众参与如何影响和改变政府的行为和政策。在当今中国,公众参与最为普遍的领域是环保领域,无论是“厦门PX事件”还是上海的磁悬浮事件,涉及到的环境利益的保护。利益表达是公众参与的主要目的,也是公众参与的价值所在。公众参与多大程度上影响了政府的行为和决策,取决于公众参与的形式和效力,以及相应的制度保障。从“厦门PX事件”中,我们可以发现一些公众参与机制不足的地方和一些新的尝试。

首先,政府决策没有听取相关利益关注者意见,是政府危机产生的重要原因。如政府在招商引资和工程建设中,往往不注重决策过程中的公众参与,没有充分听取相关相对人的意见和利益诉求,从而导致了政策与民意的违逆,也造成了巨大的政策执行成本。在“厦门PX事件”案例中,公众维护自身环境权益的诉求得不到合理有效的表达和反馈,从而积聚民怨。虽然表现为环境危机,但真正引发危机的,是政府部门漠视民意和以GDP为纲的施政方式(或至少说是施政姿态)的不满,是对政府行为和决策方式的不满。最终,PX项目不仅遭遇了民意的抗争和反对,政府在处理该事件中失去了民意支持和信任;同时迁址造成的巨大经济损失不仅将由当地政府埋单,也使得政府要花费大量的精力和行政成本协调各方面的利益,进行公共政策执行再决策。

其次,要关注公众参与的形式和渠道的阻塞问题。学者们从不同的角度对公众参与政府政策制定渠道进行了分析,一种观点将公民参与政策制定的渠道划分为制度内与制度外途径。制度内途径是政府创建和主导的公民参与途径,它有严格的程序和内容限制;制度外途径是社会主导、公民个体或群体自发形成的公民参与途径。它不存在特定的程序和内容限制,具有较大的随意性和自主性。制度内途径又有直接途径与间接途径之别,间接途径主要包括通过人民代表大会、人民政治协商会议、参加社团活动、官方、半官方政策咨询机构来参与,即通过所谓的代议制度来实现民意的表达;直接途径是指决策者在制定政策时通过听证、信访、公示、政务信息网等途径搜集、征求有关政策相对人意见的活动。制度外公民参与途径主要有:用舆论扩散对政策的制定、调整施加影响;通过民间咨询机构推动政策的制定与调整;借助特殊的社会关系网和非正常的手段对政策施加影响;通过激烈的参与方式对公共政策施加影响[7]。从“厦门PX事件”的发展过程来分析,可以发现,一个自发的市民社会力量起先总是先通过正常的、制度内的利益表达渠道来反映自己的利益诉求,如参加市长热线、通过人大会议和政协会议以及相关的社团机构反映诉求,但是,在这个事件中,制度内的间接途径的利益表达渠道没有发挥正常的功能,无法形成公众满意的答复。

新信息通信手段的运用为公众制度外参与提供了强大的武器。手机和大众网络传媒在汇聚民意,形成舆论压力和开展公众运动方面具有巨大威力。媒体和新的通信手段通过宣传构筑了利益共同体,引发了一场前所未有的身份认同,如公民认同、地方身份认同、集体身份认同等等。我们有理由相信,在未来的公众参与和民意表达中,大众传媒和新通信手段在塑造认同、构筑集体身份和形成一致行动方面将显示更加重要的作用。这也将是公众参与的最为有利的工具和武器,用以推动政府决策方式和行为手段的转变。一旦政府无法适应这种发展趋势,还因循原有的管制方式,那结果很有可能还是另一个“瓮安事件”。

再次,“厦门PX事件”最终以公众听证会的方式来化解政府的危机,是通过制度内的公众参与影响政府既定决策的典范。听证制度在直接参与、利益代表、法律认可、公开透明和社会稳定方面,都对中国公共决策体制的变革有非常明显的正面促进作用[8]。听证制度是公众参与的表现形式,也是直接参与的有效形式,在我国的法律体系中已经有所规定,如《行政处罚法》、《价格法》以及《立法法》等。但是,听证制度对于各级政府的公共管理来说,毕竟是一项新鲜事物,在组织运行机制和制度建设方面都不完善,在吸收公众参与的效果上还有待进一步提升。从“厦门PX事件”的听证过程来分析,我们首先要看到听证发起之难。听证应当是政府公共管理的一种政府工具,应是政府决策和行为的先导,但是,在该事件的过程中,政府最终也是在公众及舆论压力下才将听证作为化解政府危机的手段,具有强烈的政治目的性。其次在听证的参与人选和人数的确定上,谁才具有代表性?这是听证的关键之一。厦门市政府通过摇号的方式来产生市民代表,“每场有50个是自己报名并通过随机抽号参加座谈会的市民,还有50个人大代表和政协委员”,这就保证了代表的广泛性。对于公共项目的实施或公共政策的制定,应当交由可能受到该项目影响的相对人经由广泛的听证程序来决定,这当成为“厦门PX事件”后政府公共管理应当吸取的教训。最后是听证的核心,即听证应当奉行的公开透明原则。只有程序的公开透明,才能使得相关利害相对人都能尊重经过听证的政府决策和行为。

“厦门PX事件”最终通过听证制度达到了疏导民意,维护社会稳定的作用。当然,厦门市民从事件的一开始就采取理性和合法合理的民意诉求的方式,对社会稳定并未构成巨大危害,得到了广泛的赞誉,同时推动了政府的管理方式的变革和进步,推动了市民社会与政府合作解决公共议题的良好示范,成为中国政府公共管理发展历程中具有标志性意义的事件。