浅谈中国农村公共物品供给的制度创新

文小才

摘要:免征农业税后,基层政府供给农村公共物品的能力明显下降,农村公共物品供给制度缺陷依然存在,带来一定的负面影响。应采取措施,创新中国农村公共物品供给制度。

关键词:公共物品;供给制度;制度创新;中国农村

中图分类号:F320文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0033-02

免征农业税后,农民负担明显减轻,制度外收费逐步取消,但农村公共物品供给的能力明显下降,供给制度缺陷依然存在。

1.错位的供给主体体制。根据公共财政理论,政府主要职能是提供公共物品,弥补市场缺陷。农村纯公共物品应由政府免费提供;对于农村准公共物品的提供,市场机制可以发挥一定的作用,但由于农村公共物品的基础性和效益的外溢性特征,政府仍应发挥主导作用。但在后农业税时代前期,由于政府权限不清,农民很难摆脱供给公共物品的重任。国家财政往往只提供部分资金,要求地方政府提供相应配套资金。在地方财政主要满足“吃饭”的状态下,这些配套资金都以不同的方式转嫁给了农民,农民依然是农村公共物品供给主体。对于农村准公共物品,理论上讲可以按照谁受益谁出钱的方法,由农民自己筹集资金来提供,但落后地区的农民却没有能力提供生产生活急需的公共物品。

2.二元的城乡公共物品供给体制。这种供给体制主要表现为:城市所需的公共物品由政府包揽供给,所需资金主要由财政预算安排;而农村所需的公共物品政府提供较少,许多方面主要由农村基层负责提供,所需资金主要通过筹措方式解决,成本支出主要由农民自己承担。与百姓生活直接相关基本公共物品,城市供给比较充裕,建设资金来自政府,也有比较完善的管理体系。而大多数农村至今仍未享受到这些基本的公共物品。同时,以政府为主体向居民提供的社会保险和社会福利等无形公共物品,城乡之间也有天壤之别,农民基本上被排除在享受行列之外。

3.“自上而下”的公共物品决策机制。农村公共物品供给实行的是“自上而下”决策机制,决策主体是政府及其职能部门。公共物品供给总量与结构多是由县乡政府以文件和政策规定的形式下达,带有很强的行政指令性、主观性和统一性。由于组织化程度过低,农民在同非农业部门和政府进行交易、谈判中往往处于弱势地位,难以参与国家公共决策,无法充分表达自身的利益诉求。又由于中国政府官员不是公共选择的结果,而是由上级机构任命,地方政府部门决策者主要是根据“政绩”做出对公共物品的供给选择。结果是建设了许多“面子工程”,使公共物品供给脱离农民实际需要。

4.不协调的农村公共物品财政融资机制。财政融资是农村公共物品供给的重要融资渠道,然而实行分税制以来,地方政府财政收入占整个财政收入的比重逐年下降,地方政府财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化。地方政府财权过小导致乡镇政府财力匮乏,无力为农村提供足够的公共物品。另外,村委会不是一级政府,没有财政收入,却要对小学教育、卫生和社会福利提供很大资金支出。分税的前提是分事,中国分税制却恰恰绕过了“分事”这一重要前提,同时规范的转移支付制度没有建立,未能解决财政公共服务的纵向和横向不平衡问题。

5.不规范的农民自我融资机制。免征农业税后,农民自我融资仍是中国农村公共物品供给融资机制的重要内容。然而,农民自我融资体制缺乏制度上的保证和规范,不具有现实操作性。主要表现是:在农村公共物品欠账太多的条件下, “一事一议”政策规定的限额太少,不能满足公共物品的融资需求;其次,自我融资项目范畴界定不规范,一个村庄需要提供的公共物品范围广泛,哪些是政府融资承担的,哪些需要农民自我融资等问题缺乏明晰规定;再次,自我融资决策程序不规范,在实际操作中,“一事一议”所规定限额在不少地方成了村集体的固定收费款项,甚至直接从粮食直补中扣除。“先议后收”变成了“先收后议”,农民的需求表达权和决策权形同虚设,有效监督更无从谈起;最后,在现行的农户制下,农民自我融资具有低效现象。主要是农民过于分散经营,导致内部自我协商的交易成本过高,加上缺乏事后的制度安排,使农民更倾向将公共物品供给转化为“私人品”自我供给,致使社会总福利的丧失。

以上中国现行农村公共物品供给制度带来许多的负面影响。

1.农村公共物品供给总量不足。当前,中国农村公共物品总体供给水平很低,除了少数经济发达地区公共物品供给水平稍高,绝大多数地区公共物品供给状况较差。在农业生产方面,农业基础设施建设普遍落后,农业生产抵御自然灾害的能力很低,用于防洪排涝的农业水利设施大多年久失修,农村道路交通非常不便;在农民生活方面,生活用水依然以井水为主,即使有些村通上了自来水,也普遍存在水质差的问题;绝大多数村电网年久失修、电力损耗严重,造成电压不稳、电价太高;不少乡村医疗设备落后,医务人员的水平不高等。

2.农村公共物品供求结构失衡。在现行供给体制下,中国农村公共物品供给呈现如下结构:对盈利高的公共物品供给较多而对盈利低甚至不盈利的公共物品(如文化教育)和“软”的公共物品(如农业信息服务)供给严重不足;见效快的短期公共项目较多而见效慢、期限长但具有战略意义的公共物品则供给不足;新建公共物品较多而对公共物品的运营及维修重视不够。这些供给不足的农村公共物品却恰恰是农民生产、生活所必需的,供给多的大都是农民不需要的“政绩工程”,供求结构严重失衡。

3.供给效率低下。中国农村公共物品的供给,大多实行政府垄断经营,包括公共物品生产垄断和运营垄断。这种供给方式大都存在人浮于事和工作效率低下等问题。有研究表明,除国防等特殊的公共物品以外,绝大多数公共物品的供给,不论在生产效率方面还是运营方面,私人供给的成本要比政府供给低得多。

1.建立城乡统一的供给制度。中国GDP在2003年已达1 000美元,已到了工业反哺农业的时期。中央政府在构建公共财政框架体系时,应本着公平优先原则,尽快建立城乡统一的新型公共物品供给制度,冲破建立在二元经济社会结构基础上的各种体制障碍。通过持续地对农村的“多予”、对农民的“少取”、对农业的“放活”,逐步建立起支持三农发展的长效机制,对地方性公共物品加大财政资金转移支付的力度。

2.建立以政府为主导、多元化的供给主体体制。农村公共物品供给应逐步建立以政府为主导的供给主体体制,较为可行的办法是:农村地区各种层次的公共物品供给应主要由省以上财政提供,地市级财政适当配套,县乡财政暂时不予考虑。理由在于:第一,分税制后省以上财政较为充裕,尤其是中央财政增收较快;第二,中央、省级机构改革较彻底,财政供养人员大幅下降;第三,大多数县乡仍以“吃饭财政”为主,且普遍负债严重,根本没有足够财力提供辖区内的农村公共物品;第四,中国已进入工业化中期阶段,工业反哺农业,城市支持乡村是普遍认同的做法。随着中国农村经济的发展,适应市场经济的需求,在农村公共物品供给中也可引入多元化供给主体,可以缓解政府的财政压力,还可以避免政府在农村公共物品提供中的低效率现象。

3.建立“自下而上”的需求表达机制。由于中国经济发展的不平衡性以及地区之间公共物品服务的非均等性,需要从宏观上建立一套“自下而上”的需求表达机制。现实中可采取如下的做法:(1)充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区最高权力机构,对社区事物享有最终表决权。社区公共资源的筹集和公共物品的供给须经村民会议或村民代表会议表决同意。(2)县乡范围内的大型公共物品供给应在广泛听取群众意见的基础上,由本级人民代表大会投票表决,常规性的公共物品供给也应接受人民代表大会的监督检查,保证有限资金投入到公共物品生产中去。(3)提高农民组织化程度,建立农民参与农村公共物品供给的合作组织机制。可根据各地农村发展的不同情况,因地制宜成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式,在不过度增加农民负担的情况下,进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。

4.建立以财政资金为主导的多元化融资机制。公共物品可以按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类,即:纯公共物品、准公共物品、俱乐部物品以及私人物品,从而确定其相应的融资方式。(1)农村纯公共物品由政府公共提供。大型骨干水利工程、农业基础科学研究、气象、农业区划、种子培育等,由于其只有外部收益而没有内部收益,属于纯公共物品的范畴,适合于政府公共提供。(2)农村准公共物品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民混合提供。地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等,通常既有社会受益,又有生产者个人受益的特点,可在政府补贴基础上,按照“谁受益,谁负担”和 “量力而行”的原则,由农民集资生产。(3)小范围受益的低级公共物品,可考虑将农民组织起来,通过俱乐部的方式提供。灌溉、治虫、渔业资源利用、乡村道路、农产品的加工和流通等属于俱乐部产品的范畴,政府提供是不合理的,农民个人提供容易造成效率损失,理想的方式是将农民组织起来,成立合作社提供,提高效率。(4)确保农民私人产品的生产不受政府干预。农业耕作、种植养殖、施肥、收获、销售等,是纯粹的私人产品,应当由农民自主进行,避免政府的直接行政干预,但可给予适当指导。