次贷危机冲击下的美国金融监管体系变革

陈 斌

[摘要]在次贷危机的沉重压力下,美国金融监管体制改革已是大势所趋,美国金融监管体系一向具有“危机导向”的历史特征, 总是因应各类金融市场动荡或危机而作出相应的调整｡《现代化金融监管架构蓝皮书》正是次贷危机驱动的产物｡蓝图在梳理现行金融监管体系的基础上, 提出了目标监管原则,并且给出短期､中期和长期的金融监管改革框架, 统一监管目标､监管框架和监管标准, 以提高金融监管的有效性｡但该蓝皮书仅仅论述了如何改进监管体系的结构框架,仍未触及监管法规层面,还无法成为一个完整的体系,仅表明了监管改革的方向,其具体的实施效果还有待于在实践中检验和完善｡

[关键词]次贷危机;金融监管;现代化金融监管架构蓝皮书

[中图分类号] F830.9[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)12-0039-04

2007年初以来爆发的次贷危机,成为美国金融监管体制改革的新诱因｡次贷危机的爆发显示了现代金融市场蕴含的巨大风险｡从市场发展的角度来看,次贷危机对监管当局提出一个重大的命题:面对日益综合化的金融机构以及金融产品,如何建立和完善对全面市场风险的管理机制｡次贷危机明显暴露了美国监管机制的落后以及监管机构监督不力的弊病｡各监管机构的割据化管理模式是次贷危机爆发的重要肇因｡经过长达数月的调查和研讨,2008 年3月31 日,美国财政部正式公布了名为《现代化金融监管架构蓝皮书》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)的改革计划,被视为自上世纪30年代初经济大萧条以来规模最大的金融监管体制改革计划,对美国乃至全球金融市场都具有深远意义｡作为持续发展的全球金融中心,美国金融市场的监管体制随着金融市场的发展而经历了复杂的历史变革进程,具有典型的危机驱动特征｡从历史的角度来看,该蓝皮书是对1999 年金融现代化法案以来,美国金融监管体制改革的继续和深化,是监管体制对于金融市场的机构与产品双重转型趋势的回应｡

一､美国金融监管体系现状①

美国的金融体系是当今世界上最发达的金融体系,主要由存款性金融机构､保险公司､证券公司､共同基金以及财务金融公司等构成｡目前,美国商业银行数量之多,居世界之最｡除了商业银行,美国还有许多其他类型的金融机构｡据统计,2005年末,受联邦存款保险公司(FDIC)监管的机构为5,245家,受美联储监管的机构907家,受货币监理署监管的1,933家,受储蓄机构监管办公室监管的机构866家;受证监会(SEC)和自律组织监管的经纪商6,300家;各州监管的保险机构为8,794家｡②美国拥有当今世界最发达的金融体系,也是当今世界上拥有最多金融监管机构的国家,美国金融监管体系的特点可以用六个字来概括:双轨､分业多头｡所谓双轨,是指美国联邦和州都设有金融监管机构;所谓分业,是指美国银行业､证券业､保险业实行分业监管;所谓多头,是指美国金融监管机构为数众多,具有机构监管与功能监管相混合的特征｡

在银行监管方面,美国对存款性金融机构(商业银行､储贷机构以及信用社)承担主要监管职责的联邦级和州级机构有6家,其中联邦级监管机构有5家｡美联储(FRS)主要负责监管在各州注册的联储会员银行｡1999年11月《金融服务现代化法》经国会和总统批准后,美联储又增加了作为金融持股公司伞式监管者的职能｡联邦存款保险公司主要负责监管在各州注册的非联储会员银行,对它们和已投保的储贷机构进行现场､非现场检查并采取相应的纠正行动;同时负责监管银行保险基金(BIF)和储贷机构基金(SAIF)的运作;当投保的存款机构倒闭时,扮演接收､理赔及清理不良资产的功能｡货币监理署(Office of the Comptroller of the Currency,OCC)负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构｡储蓄机构监管办公室(the Office of the Thrift Supervision,OTS)负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构｡国民信用社管理局(the National Credit Union Administration,NCUA)负责监管所有参加联邦保险的信用社｡除货币监理署和储蓄机构监管办公室在行政上隶属财政部外,其余3家均为独立的联邦政府机构｡除了联邦级的金融监管机构,每个州又都设有银行监管部门｡联邦与州的监管分工,基本上是按照联邦和州监管机构同时有权核准执照和监管权的双重制度(Dual Supervisory System)｡对商业银行而言,主要由谁来监管,要视其成立的执照是由联邦还是由州核准,由谁核准则日后由谁负责主要的监管｡如为联邦核准银行,则由货币监理署(Office of Comptroller of Currency)监管;如为州注册银行,则由州金融监管机构监管;如加入FRB会员,因享有FRB的贴现窗口(Discount Window Facility)和其联邦支付系统(Federal Wire)的当日透支额度权利,则必须再接受FRB监管;如又为FDIC会员,又必需接受FDIC的监管｡由于几乎所有的州注册银行都参加了联邦存款保险,因此这些银行也同时接受联邦存款保险公司的监督,即同时接受联邦和州两级金融监管机构的双重监管｡

在证券监管方面,联邦有美国证监会,各州也有机构负责证券监管｡美国没有联邦一级的保险监管机构,保险公司由各州实施监管｡此外,联邦金融机构检查委员会和商品期货贸易委员会也都是金融监管机构｡在美国行业协会发挥着十分重要的作用,如投资公司协会､全国证券交易商协会NASD以及全国信用社协会等｡

二､美国金融监管体系的历史沿革

美国金融监管史,可以说是一部应对金融危机的历史,纵观美国金融法规的变化,可以看到其应对金融危机而生的特征｡美国最早的银行监管及法律法规主要集中在对银行支付系统的能力的关注｡从1863年~1864年的《国民银行法》废止了州特许银行的银行券发行开始创立统一货币算起,至1913年《联邦储备法》的颁布,贯穿其中的重要一点,就是对银行流动性的关注｡《联邦储备法》授权联邦储备系统作为清算机构和最后贷款人,现代意义上的美国中央银行从此开始｡1913年《联邦储备法》颁发的目的在于确保银行的流动性,但它却并没有解决银行的挤兑问题(Friendman and Schwarz,1963)｡③1930年~1933年美国发生了三次银行倒闭风潮,严重挑战了以往的监管法规｡此后颁布的《格拉斯-斯蒂格尔法》则是应对银行倒闭风潮的直接产物,奠定了美国现代银行体系发展及监管体制的基石,在此后的60多年中美国金融监管没有出现大的变动,但由于金融市场的快速发展和金融全球化,美国金融业日益要求放开分业经营的限制,1999年的《金融服务现代化法案》的颁布则是对美国金融市场转型的承认和推动,标志着美国金融监管的理念从最早的规范金融交易行为､强调对风险的管理和规范,发展到放松金融管制以促进金融业的跨业经营和竞争,其根本目的是提高美国金融服务业的国际竞争力｡1999年的现化化法案面对市场的根本性变化,对传统的机构型监管模式进行了改革,提出建立所谓的功能性监管体制(functional regulation),即基于金融产品所实现的基本功能,以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则,强调跨机构､跨市场的监管｡与同期英国､日本､德国等国建立统一监管机构不同的是,美国的功能性监管体制是在不触动现有监管体制的前提下,促进各监管机构之间的职能协调､信息沟通以及执法合作,本质上仍然未级能脱离分业监管的桎梏,其主要原因现化化法案为了尽量降低改革成本,在原则性地安排监管机构协作关系的同时,功能性监管却没能赋予主要监管者明确的授权,并没有提供明确的制度构建和授权支撑｡

三､美国金融监管体系的革故鼎新——现代化金融监管架构蓝图

随着现代化法案的出台,美国金融业打破了分业经营格局,开始迅速向综合化转型,转型历程包含了机构和产品两个维度｡机构转型就是指,传统的单业机构通过自生(organic)或者并购的路径进行组织扩张,成为开展综合性业务的金融控股集团｡所谓产品转型,即在金融工程技术的支持下,传统上局限于间接融资性质的银行金融产品突破原有界限,在功能上融合了信贷融资､证券投资､信用支持等,在市场上沟通了间接融资､直接融资､担保市场等,在流程上覆盖了多个金融市场环节的综合性的衍生金融产品｡对于金融市场而言,机构转型与产品转型是两股并行不悖､相互影响的变革维度｡一方面,“产品转型”溶解了原有的市场隔阂,增加了金融企业实行“机构转型”的压力与动力,也为其开展“机构转型”提供了现实的业务通路;另一方面,“机构转型”实现了金融企业业务领域的扩张,使其能够全面参与转型后的衍生产品的各个市场环节｡这种双重转型大大增加了金融市场风险暴露的广度和深度,革命性地改变了金融市场风险的范围和性质,构成了全面市场风险,即由于业务的综合性而可能受到多个金融市场领域风险的直接影响｡而美国功能性监管与分业监管相并存的多头监管体系下,没有一个监管部门拥有全部信息和权威以监控系统性风险,无法识别并制约个别金融机构危害整个金融系统稳定以及影响实体经济的不当行为,这在本次次贷危机中得到明显印证｡④

在次贷危机的沉重压力下,美国金融监管体制改革已是大势所趋,美国金融监管体系一向具有“危机导向”的历史特征, 总是因应各类金融市场动荡或危机而作出相应的调整｡《现代化金融监管架构蓝皮书》(以下简称蓝皮书)正是次贷危机驱动的产物｡对于美国金融机构监管的改革和强化路径,蓝皮书指出有四种模式:一是维系1999年法所制定的基于功能性监管的现行模式,即按照历史惯例把金融市场划分为银行､保险､证券和期货等四大产业部门进行分别监管(这种模式其实还保留了强烈的机构性监管的色彩);二是建立更强调功能性监管的系统监管模式, 按照金融服务企业的业务性质而不是机构分类进行监管; 三是模仿英国建立金融市场的统一监管机构;四是学习澳大利亚和荷兰,建立基于目标的监管模式,依据主要的监管目标来建立监管架构｡在评估了上述模式后,蓝皮书指出,目标性监管模式是未来的最优选择,基于目标的监管模式的最大优势是,可以整合监管责任以发挥自然合力｡据此,美国金融监管体制确定了面向目标性监管架构的演进路径｡考虑到实际情况,蓝皮书制定了近期､中期和远期三个阶段的改革计划,对整体金融市场的监管原则､监管主体､监管权限等都提出了较为详尽的构想｡

1.强化协调机制的近期监管改革计划

蓝皮书的近期监管计划不会限制或降低现有监管机构的法定职权,而是通过强化或者创设协调机构来尽快实现紧要的改革目标,针对目前的信贷和房屋抵押市场动荡,建议采取措施,加强监管当局的合作,强化市场的监管,以推动金融市场稳定,加强消费者保护｡具体内容包括:①在不改变现有监管权力体制的前提下,增强总统金融市场工作组的协调功能,明确工作组是各监管机构之间的协调者,在不触动现有监管体制的情况下,尽量发挥工作组的合作与协调角色,通过建立常规联席会议机制､信息共享机制等来消弭系统风险;协调联邦监管机构,共同推进金融市场的一体化进程;强化投资者保护,并扩大成员范围,正式吸纳美国储蓄机构监理局､货币监理署､联邦储蓄保险公司,并授权工作组可以就相关事务咨询美联储､联邦信贷联合会管理局､联邦住房建设监管局､农业信贷建立局等其他国内或者国际监管主体;②新设抵押贷款创设委员会,设置抵押贷款业务的最低资格标准;美国的抵押贷款市场由各州自行管理｡为加强监管效能,应该在联邦层面设置贷款创设委员会(MOC, Mortgage Origination Commission),从事如下三方面工作:审查和整理各州关于抵押贷款市场的许可程序和内容,制定全国统一的最低业务资质标准;定期地评估和审核各州关于抵押贷款市场监管的体制,包括行政许可､行政监察和执法三方面;③赋予美联储对非银行金融机构进行实地监察的权力｡在联储流动性提供方面,通过现场检查和联储决定的其他方式来实施,提供给联储的信息必须充分｡

2.中期监管架构改革计划

在短期建议的基础上,中期改革计划着重对金融监管的组织架构进行调整｡这种调整体现美国金融市场的现实变化,是基于现有监管架构的有限调整｡具体包括:①将美国储蓄联合会转型为普通国民银行｡20 世纪80 年代以来,联邦储蓄联合会作为抵押贷款资金来源的角色已经淡化｡所以,联邦储蓄联合会应当转变为普通的国民银行(因此将大部分丧失税务优惠待遇),相应地其监管机构——美国储蓄机构监理局也应予裁撤,其职能由美国货币监理署担负｡②美联储代表联邦监管州立银行｡目前,参与了联邦储蓄保险的州立银行同时接受联邦和州的监管｡如果州立银行是美联储的成员,那么由联储来负责联邦监管;否则,就由联邦储蓄保险公司来负责｡作为一项提议,财政部希望提案提升美联储作为州立银行监管者｡③将支付与结算系统纳入美联储监管范围｡美国存在多种支付结算系统｡其中,大额支付结算系统(即大额的电子转账系统)尚未处于任何专门､规范､有效的监管之下｡美联储应当担负起监管支付结算系统的责任,拥有制定主要支付结算系统的自由裁量权,并为此制定监管标准｡④建立全国保险监管机构｡美国保险业一直由各州监管,由此带来许多问题｡蓝皮书建议颁发选择性联邦特许资格(OFC, optional federal charter),以此建立保险业的联邦监管体系｡⑤合并期货与证券监管机构｡随着市场的发展,期货与证券市场的差异不断缩小,二者分业监管存在潜在的损害,且影响效率｡应当合并美国商品期货交易委员会和证券交易委员会,对期货和证券行业提供统一的监管和监督｡

3.基于目标原则的长期最优监管架构

美国财政部认为,相比较而言,目标监管方法有利于提高监管效率,并能够根据金融领域的变化进行相应的调整,从而更能够使监管者侧重于实现某些特定的目标,并为市场自律提供更广阔的空间｡目标监管方法主要有三大监管目标:一是市场稳定性监管(Market StabilityRegulation),即保障整体金融市场的稳定性;二是审慎性金融监管( Prudential Financial Regulation),即对具有政府保证性质的特定金融市场实施监管,为此将专门建立审慎金融监管局;三是商业行为监管(Business Conduct Regulation),主要是为市场实务制定行为标准｡在这三大目标下来设立监管者,蓝皮书建议由美联储履行市场稳定监管者职责,其目标为保证金融市场稳定,侧重控制系统性风险,其手段包括:实施货币政策､监控金融体系流动性､对所有三类联邦持牌机构⑤履行重要的监督职能､监控支付清算体系,收集并公布必要的信息,以对整个金融风险进行监控;建立新的谨慎监管机构,其监管重点侧重于有政府担保的金融机构的日常业务运作,监控其资金充足性和投资限制､活动限制等事宜,进行必要的现场检查,该职能将建立在目前美国货币监理局和储蓄监管办公室二者的基础上;建立的新商业行为监管者,负责监管所有类别机构的商业行为, 包括保护消费者､信息披露､商业实践及注册牌照等事宜, 并为行业进入提供统一的标准,在商业行为的监管领域,商业行为监管局将取代美国证监会和商品期货交易委员会的大部分职能,联邦贸易委员会 的部分职能,以及美联储､州立保险监管机构､其他联邦出席机构监管者的相应职能｡

由此看来,该蓝皮书吸纳了目标监管的监管理念,对现行以行业为基础的监管体系进行了重新梳理和归类,实现三个层次监管机构在监管目标和监管框架的紧密联系,对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准,以提高监管的有效性,体现宏观审慎监管与微观审慎监管并重的多维监管框架｡当然,该蓝皮书仅仅论述了如何改进监管体系的结构框架,沿未触及监管法规层面,还无法成为一个完整的体系,但是表明了监管改革的方向,其具体的实施效果还有待于在实践中检验和完善｡而且非常值得注意的一点是,该监管框架并不是抑制金融创新的发展,而是根据日新月异的金融市场的变化更多地采用原则导向监管,坚持基于市场变化的灵活性,监管能够对市场变化作出迅速的反应｡

[注 释]

①现状意指次贷危机之前｡

②转引自GAO (United States Government Accountability Office):“FINANCIAL MARKET REGULATION: Agencies Engaged in Consolidated Supervision Can Strengthen Performance Measurement and Collaboration”, Report to Congressional Committees, GAO-07-154, March 2007.

③Friedman,M.&Schwartz,A.(1963):A Menetary History of the United States,Princeton NJ:Princeton University Press.

④THE DEPARTMENT OF THE TREASURY:“BLUEPRINT FOR A MODERNIZEDFINANCIAL REGULATORY STRUCTURE”,美国财政部官方网站｡

⑤联邦保险存款机构､联邦保险机构､联邦金融服务提供商｡

[参考文献]

[1]The Department of The Treasury(2008):Blueprint for A Modernized FinancialRegulatoryStructure[Z].

[2]Friedman,M.&Schwartz,A. A Menetary History of the United States[M].Princeton NJ:Princeton University Press,1963.

[3]United States Government Accountability Office .FINANCIAL MARKET REGULATION: Agencies Engaged in Consolidated Supervision Can Strengthen Performance Measurement and Collaboration[R].Report to Congressional Committees,2007.

[4]席 涛.复杂的市场､细致的变法､漫长的改革——美国66年金融体制演变的启迪[J].国际经济评论,2005,(9):22-25.

[5]赵静梅.美国金融监管结构的转型及对我国的启示[J].国际金融研究,2007,(12).

[6]孙涛.国际金融监管的新进展[J].世界经济,2002,(4).

[7]徐克恩,鄂志寰.美国金融监管体系的重大变革[J].国际金融研究,2008,(5):4-8.

American Finance Supervision Systems Transformation under the Sub-prime Mortgage Crisis

Chen Bin

(Tehua Post-doctorate Scientific Research Workstation, Beijing 100732, China)

Abstract: Under the subprime-mortgage crisis, the American finance supervision must be reformed. The American finance supervision system always has the historical characteristic of “the crisis guided”, and always makes the corresponding adjustment according to each kind of finance market turbulence or the crisis. Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure is a crisis product. Based on combing the present financial supervision system's foundation, the blueprint proposes the goal supervision principle, and puts forward short-term, the intermediate stage and the long-term financial supervision reform frame, the unification supervision goal, the supervision frame and the supervision standard to enhance the financial supervision the validity. But this blueprint merely elaborates how to improve the supervision system's structural framing, and does not touch the supervision laws and regulations stratification plane. As a result, it can form a complete system, because it only indicates the supervision reform's direction, whose concrete implementation effect will be examined in reality.

Key words: subprime mortgage crisis; finance supervision; Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure

(责任编辑:张丹郁)